Запущенная в 2014 году реформа экологического нормирования промышленности переходит на уровень конкретных технологических решений. О том, во сколько, кому и когда обойдется экологическая модернизация российской индустрии, как будут встроены в реформу справочники наилучших доступных технологий (НДТ) и насколько это позволит сократить разрыв с развитыми странами, в интервью старшему корреспонденту “Ъ” АЛЕКСЕЮ ШАПОВАЛОВУ рассказал первый заместитель министра промышленности и торговли ГЛЕБ НИКИТИН.
— Какова роль Минпромторга в реформировании промышленного экологического регулирования?
— Уже несколько лет в приоритетном режиме мы занимаемся сращиванием основных направлений экологической и промышленной политики. Раньше, до принятия закона о технологическом нормировании окружающей среды, об этом речи не было. В процессе его подготовки мы вышли на усиление места Минпромторга в этой работе. До этого вся коммуникация с промышленностью в отношении экологического регулирования осуществлялась на площадке Минприроды. Теперь Минпромторг и Минприроды совместно занимаются решением этих вопросов. Мы стараемся помогать промышленности решать проблемы, снимать озабоченность, связанную с экологическим регулированием. В чем заключается баланс? Цель промышленной политики — технологическая модернизация. Цель экологической — снижение выбросов и уменьшение негативного воздействия на окружающую среду. На самом деле новизна нашего подхода заключается в том, что в этих двух целеполаганиях нет противоречия: модернизация должна приводить к снижению негативного воздействия на окружающую среду.
Нам удалось убедить компании в том, что реформирование необходимо. Оно должно привести к балансу интересов в промышленном развитии и природоохранной деятельности отраслей, а не просто к ужесточению экологического регулирования. По нашим представлениям, оно и до реформирования являлось достаточно жестким, а в ряде случаев требования были просто невыполнимыми. Но, как обычно у нас бывает, жесткость закона компенсируется его неисполнением, а в некоторых случаях повсеместным. Цель реформирования — чтобы соответствующие требования были объективными, сбалансированными, выполнимыми и уже настоять на том, чтобы они выполнялись повсеместно и всегда. Таким образом, и экология бы улучшилась, и какая-то часть бюрократической трансакционной нагрузки на промышленность тоже снизилась бы.
— Реформа поможет снизить объем «нелегальных» экологических платежей, о которых говорили в РСПП?
— Я, естественно, не могу подтвердить или опровергнуть эту оценку. Недаром это сегмент теневой. Об этом промышленники постоянно говорят. Однако они говорят не только о подобной нагрузке, но еще и о некоей бюрократизации. На последнем межведомственном совете по переходу на принципы НДТ представитель РСПП докладывал о текущих проблемах в промышленности. На слайде было изображено огромное количество папок с документами, которые необходимо получить, чтобы подтвердить в разных организациях соблюдение экологических требований по разным нормативам. И в качестве цели нашей работы он изобразил комплексное экологическое заключение как одну папку, которая консолидирует все требования. Поэтому в 2017 году мы продолжим разработку справочников НДТ. Это как раз и есть то самое отражение технологических и промышленных подходов к экологическому нормированию. Министерство продолжит активно участвовать в строительстве нормативно-правовой среды и базы, так как много регулирующих документов еще предстоит принять. Они, безусловно, находятся «на руке» Минприроды и Росприроднадзора. Но мы активно участвуем в этой работе. В частности, мы наконец должны снять некоторые двусмысленные положения или сомнения участников процесса относительно толкования механизмов нового регулирования, устранения их избыточности. Цель в том, чтобы комплексное экологическое разрешение не стало 15-й папкой к 14 имеющимся, а стало одной, которая заменит 14. Это то, что нужно выстроить в создаваемой системе правоприменения.
— В результате изменения регулирования вы ожидаете снижения относительной или абсолютной нагрузки компаний на окружающую среду и человека?
— Мы должны запустить процесс последовательных улучшений и в технологии, и в экологии. Таким образом мы сможем добиться снижения нагрузок. Если говорить о технологической модернизации как о введении новых производственных мощностей, которые оказывают дополнительное негативное воздействие, плюсом к тому, что было, на наш взгляд, накопленный эффект удельной технологической модернизации при повышении экологической эффективности производства компенсирует темпы роста промышленного производства. Этот сценарий реализуется даже при оптимистичных подходах к промышленному росту и росту инвестиций в основной капитал. Подавляющее большинство новых технологических решений приводит к значительному сокращению негативного воздействия. Самые большие загрязнители — старые производственные комплексы. Если мы будем их стимулировать к переходу на новые технологии, то мы ко всему прочему будем развивать и спрос на технологические решения, которые могут удовлетворить отечественные производители. По сути, экологическое нормирование приведет к росту спроса на продукцию российской промышленности, машиностроения в первую очередь, и создаст условия для ее роста в целом. Это одна сторона процесса, которая снимает противоречия между экологической и промышленной политикой. Другая заключается в том, что мы, устанавливая соответствующие требования с учетом понимания уровня технологического развития, не возлагаем излишнее, неисполнимое бремя на отрасли, которое мешает им модернизироваться. Это касается и теневых, и нетеневых затрат.
— Технологические нормативы не являются показателями качества окружающей среды. Какими все-таки будут последние?
— Технологические нормативы будут определяться с учетом показателей качества окружающей среды, которые должно утвердить Министерство природных ресурсов. Безусловно, невозможность промышленности решать технологические проблемы без негативного воздействия, не являются оправданием ослабления требований в части качества окружающей среды. При определении качества окружающей среды в первую очередь правительство будет ориентироваться на подходы в области охраны природы и сохранения здоровья человека. Но надо учитывать и состояние промышленности. В этом цель. Мы работаем над справочниками вместе с Минприроды в технических рабочих группах и активно дискутируем с промышленностью, поэтому удается снимать разногласия, находить компромиссы — это, я считаю, совершенно прорывным движением двух систем друг к другу.
— Вы говорите, что переход к технологическому нормированию станет стимулом для увеличения внутреннего спроса в российской промышленности. Текущие справочники все-таки отталкиваются от российских лучших технологий или доступных в мире? Каково их соотношение в справочниках, особенно для самых «грязных» отраслей?
— При разработке справочников мы используем европейский опыт. Там учитывается состояние конкретных предприятий. Нами, как и ЕС, используется этот подход. Мы, естественно, работаем с существующими предприятиями. Безусловно, при определении понятия НДТ используется мировой опыт развития соответствующей отрасли. Понимая, что предприятие работает как работает, мы не будем признавать эту технологию наилучшей. Мы все равно будем допускать использование всех наилучших мировых решений, которые позволят снизить объемы выбросов, сбросов и отходов. Конечно, они должны будут инвестировать, создавать соответствующие мощности. Уже сейчас это происходит. Предприятия, понимая, что будет в справочнике, планируют соответствующие инвестиционные программы. Мы, в свою очередь, тоже учитываем их программы при разработке справочников. И если инвестиционная программа позволяет применить одно решение, мы не будем настаивать на применение другого решения, которое позволит достичь тех же самых целей.
— Насколько, на ваш взгляд, велик технологический зазор с точки зрения НДТ между Россией и, например, Европой? Каким образом его можно закрыть?
— У нас есть необходимость издать перечень технологического оборудования, который применяется при переходе на НДТ. Естественно, мы такой перечень сможем издать только по тем справочникам, которые должны быть утверждены. Я думаю, что он выйдет буквально в ближайшие дни. Это касается справочников, которые были утверждены в рамках предыдущего этапа. Следом мы разработаем такой перечень по справочникам 2016 года, и появится возможность по этому перечню оценивать наличие или отсутствие отечественных производителей. Мы ориентируемся на то, что в соответствии с этим перечнем российским производителям технологий будет оказываться поддержка. Это может быть сделано в рамках программ промышленной политики путем субсидирования процентных ставок по кредитам, субсидий на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Сейчас мы в первую очередь ориентированы на планы импортозамещения и документы с перечнем направлений, связанных с импортозамещением. По итогам выпуска перечня технологий НДТ мы будем дорабатывать планы импортозамещения и в приоритетном порядке поддерживать предприятия, выпускающие технологические решения, востребованные при переходе на НДТ. Например, Фонд развития промышленности — это записано в законе и во всех стандартах — осуществляет поддержку проектов в рамках двух блоков: импортозамещение и НДТ. Сейчас уже несколько таких проектов поддержано фондом. В первую очередь это газоочистка, электролизеры нового типа и прочее. Прогрессирующее увеличение поддержки таких проектов начнется после того, как мы утвердим перечень технологий НДТ.
— Понятно, что государство не сможет контролировать соблюдение норм, содержащихся в справочниках, пока инструментальные данные о выбросах и сбросах компаний не будут открытыми. Когда это произойдет?
— Это одна из важных задач. Январь 2018 года — срок оборудования соответствующими датчиками и системами промышленных источников выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Насколько знаю, бизнес из-за этого серьезно обеспокоен.
— В РСПП говорят, что не смогут этого сделать. Более того, промышленники говорят и о необходимости отложить сроки перехода на технологическое нормирование.
— Что касается срока введения инструментального контроля, мы еще внимательно оценим возможность и необходимость его переноса. Что же касается самого срока перехода на принципы НДТ, бизнес сам заинтересован в скорейшем переходе на государственное регулирование с понятным и предсказуемым ужесточением экологических требований, учитывающим возможности к модернизации предприятий. В моем представлении срок установки датчиков, может быть, и можно перенести, не перенося сроков перехода на НДТ. Мы этот вопрос будем обсуждать.
— В 2017 году будет запущен большой эксперимент Ростеха по строительству мусоросжигательных заводов. Готов ли справочник НДТ по сжиганию отходов и в чем суть лучшей из них?
— Безусловно, новые заводы должны строиться исходя из справочников, тем более что многие из них уже утверждены. Вы говорите о справочнике «Обезвреживание отходов термическим способом», который был утвержден в декабре 2015 года. Относительно лучшей технологии в данной области надо говорить с привязкой к конкретному предприятию, в зависимости от предприятия, его объема, климатических особенностей его расположения, выбор в пользу той или иной технологии может немного отличаться. Строящиеся заводы Ростеха планируется оснастить технологией, которая, несомненно, будет соответствовать показателям НДТ этого справочника, опубликованного Росстандартом. В частности, при их проектировании используется технология сжигания на колосниковой решетке, которая на сегодня является надежной и наиболее часто используемой. Однако подчеркну, что данная технология будет являться НДТ при условии использования фильтров и достижения соответствующих показателей, установленных справочником.
В качестве примера НДТ может рассматриваться схема слоевого колосникового сжигания ТКО. В ней может быть организована система генерации электрической энергии. Завод проектируется с учетом требований справочника, в том числе по показателям выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, необходимой температуре процесса, времени пребывания газа при температуре свыше 850 градусов С, турбулентности и концентрации кислорода. Строительство реализуется в рамках приоритетного проекта «Чистая страна», поэтому контроль над соблюдением всех норм и правил защиты экологии будет тщательным. Как вы знаете, всего предполагается построить четыре завода в Московской области суммарной мощностью 2,8 млн твердых коммунальных отходов в год и одного в Казани мощностью 550 тыс. тонн в год в качестве пилотных. Завершение строительства должно быть в 2021 году.
— Существует ли сегодня окончательный список объектов так называемой первой категории, на которые будет распространено самое жесткое нормирование?
— Первая категория должна будет иметь не самое жесткое нормирование, а нормирование на основе консенсуса возможностей промышленности и требований государства. Этот консенсус зафиксирован в справочниках. В этом суть перехода на НДТ. В первую категорию должны войти предприятия, оказывающие значительное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения НДТ. Минприроды должно обеспечить постановку на учет всех предприятий, по итогам которого будет получен список объектов первой категории. Работа по постановке на учет Росприроднадзором уже начата. Также по ее завершении будет сформирован список из 300 предприятий из первой категории для проведения так называемых пилотных проектов по выдаче комплексного экологического разрешения (КЭР.— “Ъ”).
— Известно, что многие предприятия, которые попадут в эти списки, легче снести, чем обеспечить их соответствие требованиям НДТ. Сколько, на ваш взгляд, будет таких предприятий?
— Из добросовестных — ни одного. Никто не собирается огульно закрывать предприятия. Однако можно утверждать одно: какие-то производства пострадают и будут вынуждены закрыться. Прежде всего, те, кто недостаточно ответственно подойдет к вопросу. Тем более ведь сам процесс перехода на НДТ — это не разовая акция, а поэтапный процесс. У всех предприятий будет время для модернизации. Ужесточение экологических требований будет проводиться поэтапно, и бизнес сам принимает участие в разработке этой этапности. Все остальное на усмотрение собственников и менеджмента. Если не могут или не хотят вести добросовестную хозяйственную деятельность, то только тогда будут закрываться.
— И когда это, на ваш взгляд, начнет происходить?
— Постепенно. С попаданием новых объектов под новое регулирование. Первые 300 пилотных предприятий должны получить КЭР начиная с 2019 года. Так что первые компании могут вплотную столкнуться с новыми веяниями уже через пару лет.
— Сколько потребуется прямых инвестиций для того, чтобы реализовать реформу экологического регулирования? Насколько, на ваш взгляд, достаточны экономические стимулы для компаний, закрепленные в законе?
— Предприятия планировали такие инвестиции и до принятия закона о НДТ. Это обыкновенное обновление основных фондов. При модернизации на предприятии обычно устанавливаются более энергоэффективные и ресурсосберегающие технологии. Так достигается и положительный экологический эффект. Запланированные затраты уже есть в их инвестиционных программах. Некоторые из них их уже осуществляют. Поэтому сложно вычленить сумму новых, незапланированных вложений. В мае 2015 года сумма таких инвестиций оценивалась в 13,3 трлн руб. до 2025 года. Думаю, что после определения порядка применения справочников эта сумма будет скорректирована. НДТ устанавливает некоторые требования, и предприятие могло планировать в своей инвестиционной программе модернизацию, которая приведет к тому, что эти требования будут выполнены и дополнительного финансового обеспечения не потребуется. А может быть ситуация, когда все-таки нужно будет привлечь дополнительные инвестиции. Сколько из этих 13 трлн руб. потребуется в связи с требованиями и нормативами, сегодня пока сказать сложно.
— Политики кнута и пряника достаточно, чтобы стимулировать соответствующие инвестиции на фоне скромной инвестактивности в промышленности?
— Это основа капвложений. Вы ведь понимаете, что промышленность не ограничивается только загрязнителями и производителями продукции для очистки. Я к тому, что в этой части промышленности придется инвестировать. Просто выхода не будет. Иначе выжить не получится. Требования эти будут вводиться в любом случае.
— Известно, что НДТ — это больше, чем справочники. Это также изменение процессов регулирования и администрирования компаний. Насколько, как вы считаете, Росприроднадзор и Ростехнадзор готовы к введению такого регулирования на уровне компетенций людей?
— Проблема компетенций существует. Интерпретация некоторых норм регулирования не у всех одинакова. Это часто выясняется в ходе деловых игр, которые проходят с представителями госорганов и компаний. Действительно, людей, ориентированных на эти принципы недостаточно, и надо проводить подготовку кадров. Мы сделаем акцент на этой работе в 2017 году.