Министерством финансов опубликован доклад «Основные направления государственной долговой политики РФ на 2017–2019 годы» (ОНГДП). Наиболее важный раздел документа — предложения о «коррекции» системы госгарантий, в первую очередь в пользу оборонно-промышленного комплекса и смежных секторов. Госгарантии, более 300 требований к бюджету на сумму около 2,6 трлн руб., составляют уже 23% госдолга РФ. Ведомство Антона Силуанова предлагает ограничить этот рынок путем платности всех госгарантий и обязательных регрессных требований по рублевым гарантиям — сейчас они во многом воспринимаются как отложенное бюджетное финансирование убыточных проектов.
В числе других аналогичных документов ведомства Антона Силуанова «долговые». «Основные направления…» — фактически факультативный документ, он не является частью бюджетного пакета на 2017–2019 годы. Впрочем, в качестве официальной позиции Минфина ОНГДП информативны. В них в довольно осторожной форме изложены новые подходы финансового ведомства к будущему рынка госдолга, которыми предполагается руководствоваться уже с апреля 2017 года в разработке нового бюджета на 2018–2020 годы.
На основной вопрос по этому рынку — как введение «временного бюджетного правила» (см. “Ъ” от 19, 26 января) повлияет на объемы чистых заимствований (ОФЗ и еврооблигации) Минфина в 2017 году при относительно высоких ценах на нефть — ОНГДП ответа не содержат. Напомним, расчеты Минфина по этому вопросу, публиковавшиеся Reuters (см. “Ъ” от 31 января), позволяют предположить, что ведомство при цене нефти $55 и выше сократит чистые объемы эмиссии ОФЗ на рынки во втором полугодии 2017 года в силу снижения бюджетного дефицита. Впрочем, ОНГДП в отношении рынка госдолга ограничиваются информацией об эмиссии ОФЗ на 1,05 трлн руб. в год в 2017–2019 годах в полном соответствии с законом о бюджете, ориентиром по эмиссиям для замены неликвидных выпусков ОФЗ (целевой показатель по эмиссии выпуска в обращении — 250 млрд руб.) и очередной констатацией возможности эмиссии ОФЗ, номинированных в «неофшорных» юанях для внутреннего рынка КНР (планы и условия по выпуску не приводятся).
Гораздо важнее объявленная позиция Минфина по другому сегменту госдолга — госгарантиям. Ведомство, по-прежнему объявляющее госгарантии важным инструментом, в том числе при поддержке экспорта, требует коррекции принципов и приоритетов государственной гарантийной поддержки и требует проведения «более консервативной политики в рассматриваемой области». Снижение объемов предоставляемых госгарантий в рублях на 2017 год на 87% (190,1 млрд руб.) и снижение этой суммы до 133,5 млрд руб. в 2018 году и 119,7 млрд руб. 2019-м, согласно ОНГДП, не временная мера, вызванная проблемами с доходами бюджета, систему предоставления госгарантий нужно менять.
На начало 2017 года фактически действующими, то есть создающими риски бюджетных расходов, являются 287 госгарантий в рублях на общую сумму 1,9 трлн руб., 10 валютных госгарантий на $11,7 млрд руб. и одна госгарантия на €160 тыс. Доля госгарантий в госдолге — 23%. Большая часть госгарантий за пределами «антикризисных» гарантий 2009–2014 годов предоставляется в рамках ФЦП «Развитие оборонно-промышленного комплекса», а также программы развития производства авиадвигателей и по проектам в Северо-Кавказском федеральном округе и при поддержке работы «Роснано». Долг по госгарантиям, констатируют в Минфине, как минимум до 2019 года будет расти быстрее ВВП.
Сами по себе текущие расходы по госгарантиям Минфин не слишком беспокоят — они пока невелики даже по «антикризисным» госгарантиям. Госгарантии не слишком популярны — в 2016 году лимит их предоставления в рублях выбран на 66% (в бюджет на 2017 год закладывается предположение о востребовании 70% лимита), в валюте — 16% (в отличие от рублевых, они почти всегда имеют возможность регрессных требований Минфина). В 2013–2016 годах лишь по 1% объему госгарантий пришлось платить Минфину (это 4,3 млрд руб.), по антикризисным госгарантиям банкам в 2009–2012 годах Минфину пришлось выплатить Сбербанку и Россельхозбанку 2,9 млрд руб. Однако, напоминает Минфин, госгарантии — угроза не настоящему, а будущему: значительная их часть предоставлена на срок до 30 лет.
Кроме того, ведомство Антона Силуанова, которому в 2016 году уже приходилось проводить сложную операцию по «расшивке» кредитов ВПК де-факто за счет средств Резервного фонда, явно видит в госгарантиях едва ли не главную скрытую угрозу стабильности бюджетной конструкции. Уже в 2017–2019 годах вдвое и более, с 41 млрд до 80 млрд руб., вырастет объем ассигнований средств, предоставляемых по госгарантиям за счет источников покрытия дефицита бюджета, то есть суверенных фондов и увеличения госдолга в ценных бумагах. А в дальнейшем схема предоставления госгарантий, уступающая сейчас по эффективности другим схемам, в ее нынешнем виде является идеальным способом перекладывания на правительство значительной части не только коммерческих рисков, но и инвестиций в инфраструктуру, востребованную частным бизнесом.
Среди «недостатков текущей практики» Минфин в первую очередь именует отсутствие ответственности принципала за реализацию инвестпроектов, поддерживаемых гарантиями. Кроме этого, претензии ведомства Антона Силуанова есть к неунификации госгарантий и наличию рискованных «ручных» госгарантий, бонусной политике получателей госгарантий, а также и привлечению госгарантий к «планово-убыточным проектам и финансово неэффективным предприятиям». Минфин идет и дальше — выдача госгарантий в схемах с присутствием банков отключает у банков необходимость адекватной оценки рисков проектов, госгарантии воспринимаются, цитируем ОНГДП, как «отложенное бюджетное финансирование». Наконец, ведомство без обнародования имен говорит о попытках «решать проблемы “токсичных” активов путем получения госгарантий при рефинансировании заведомо безнадежных долгов».
Главные инструменты трансформации госгарантий, предлагаемые Минфином,— переход к платности госгарантий по примеру стран ОЭСР, окончательный отказ от гарантий уплаты процентов по облигационным займам, обязательность регрессных требований по гарантиям, выдача госгарантий по 100% финансирования проектов только в исключительным случаях, отказ от гарантирования кредитов и запрет на предоставление новых гарантий банкам-бенефициарам, ранее допустившим нецелевое использование средств, выданных под госгарантии.
Очевидно, что пока речь идет о превентивной попытке Минфина закрыть этот рынок на будущее в первую очередь для ВПК, для которого новые госгарантии являются при ограничении госрасходов на оборону потенциальной целью для лоббизма. Предсказуемо и то, что от разговора о будущем госгарантий будут по возможности уходить и правительство, и президент. Это «полуоборонная» тема, и госгарантии остаются валютой, которой можно относительно дешево урегулировать лоббистское давление ВПК на федеральный бюджет. При реализации же мер, предложенных Минфином, рынок госгарантий должен впасть в предсказуемую депрессию.