/Rusmet.ru, Виктор Ковшевный/ Если бы у отраслей экономики был доктор, то ломозаготовительной отрасли он поставил диагноз: деградация. Симптомы болезни: доступность лома падает, технологический уровень — крайне низкий, банки не кредитуют и отказываются работать с наличными средствами, НДФЛ для ломосдатчиков оборачивается крупными потерями и банкротством переработчиков, а нечестная конкуренция добивает выживших. 

Бесконтрольная выдача лицензий и слабое администрирование лицензионной работы в органах власти приводят к образованию большого количества нелегальных сборщиков лома, которые в свою очередь наносят ущерб законопослушным ломопереработчикам РФ и сдерживают развитие отрасли, делая ее инвестиционно непривлекательной.  В результате, объемы поставок и качество лома снижаются, что влечет за собой рост цен для металлургических предприятий.

В настоящее время НП НСРО «РУСЛОМ.КОМ» разработало поправки в федеральный закон «Об отходах производства и потребления» № 89-ФЗ от 24.06.1998 года о замене лицензирования в сфере ломопереработки обязательным саморегулированием.  

1. Из истории государственного регулирования рынков лома

19 апреля 1922 году вышло постановление Совета Труда и Обороны СССР о соглашении пяти ведомств. НКВТ, ВСНХ, РЕВВОЕНСОВЕТ, НКПС и НКЗ договорились о создании объединения «Металлоторг».

С тех пор все вопросы, связанные со сбором и реализацией металлического лома, координировала одна организация. По сути, с этого времени началось формирование единой централизованной системы оборота металлических отходов в стране.

Такой деятельностью занималось производственное объединение «Союзвторчермет», куда входили городские и областные предприятия «Втормет» с сетями пунктов по приему лома. Каждый «Втормет» был специализированным предприятием, оснащенным оборудованием для переработки ломов и отходов, контрольно-измерительной техникой. Сюда попадали все металлические отходы, которые впоследствии становились сырьем для металлургического производства. Плановый характер советской экономики позволял системно развивать ломозаготовительную отрасль. Государственные стандарты на лом и отходы были обязательными для всех предприятий. Всесоюзный научно-исследовательский и проектный институт по вторичным металлам осуществлял научно-техническое сопровождение отрасли.

Система плановой утилизации сложилась и эффективно действовала, обеспечивая практически полную переработку металлических отходов и снабжение металлургии вторичным сырьем. К 1986 году эта отрасль достигла рекордных показателей работы. Начиная с 90-х годов происходит разрушение существовавшей системы утилизации металлических отходов. Закрылись специализированные предприятия, отсутствовала законодательная база в этой сфере. Последующие годы эта деятельность не рассматривалась как имеющая государственное значение, обуславливающая экологическую и социальную безопасность общества. Вместо системного подхода наступил хаос, когда каждый сам за себя работал на отечественный и зарубежный рынки. В результате, рынок упал в 2 раза.

Начиная с 1998 года государство начало вести законотворческую деятельность в области ломопереработки и заготовки: был принят Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (ФЗ № 89 от 24.06.1998, текущая редакция 29.12.2014)

Далее появились такие регламентирующие документы, как :

• Указ Президента РФ № 616 от 31.03.2000 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасного функционирования важнейших отраслей экономики».
• Правила обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения, описанные в Постановлениях Правительства РФ № 369, № 370 от 11.05.2001.
• Постановление Правительства РФ № 1287 от 12.12 2012 «О лицензировании деятельности по заготовке, хранению, переработке и реализации лома черных и цветных металлов».

Эффективность принятых нормативных правовых актов на практике оказалась не очень высока. Существующие проблемы остались нерешенными, и не было вектора для дальнейшего развития рынка металлических отходов. Одними из положительных шагов для рынка правда можно считать отмену НДС на черный лом с 2009 года и отнесение отходов и лома цветных и черных металлов к важнейшим товарам внутреннего рынка России в 2015. 

2. Действующая система лицензирования ведет к хаосу на рынке и ставит легальные компании в невыгодные условия 

Бесконтрольная выдача лицензий и непредсказуемое появление новых правил лицензирования наносят ущерб законопослушным ломопереработчикам. Чего только стоит последний ввод для ломопереработчиков с 1 июля 2015 года наличие лицензии по опасным отходам. Заменили одно слово (переработка-утилизация), фактически поставив крест на всех предыдущих бессрочных лицензиях. А потом не выпустили никаких управляющих документов и инструкций для проверяющих и надзорных органов. Росприроднадзор туманно отвечает на перенос сроков начала действия новых правил, ставя под удар “незаконного предпринимательства” легальных игроков. 

Трудности утилизации металлических отходов не так очевидны как проблемы с переработкой бытовых,  пищевых отходов. Металлические отходы, кроме неликвидных видов, не лежат на улице, их можно сдать в приемный пункт и получить наличные деньги.

Проблемой является предоставление лицензий соискателям, не отвечающим лицензионным требованиям. Например, филиалам и представительствам юридических лиц. Лицензии выдаются в отсутствие необходимой документации, предусмотренной Положениями о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных или черных металлов. Обычно отсутствуют документы, касающиеся материально-технического оснащения соискателя, наличия и профессиональной подготовки специалистов. Одновременно, если компания имеет федеральный масштаб, то  зачем лишняя бумажная волокита по получению лицензии в каждом региона для одного юрлица? 

Лицензирующие органы не организуют учет нарушений лицензионных условий и требований, что препятствует адекватной оценке деятельности лицензиатов и, как следствие, способствует уклонению недобросовестных   компаний от ответственности. Применяемые в ходе лицензионного контроля меры принуждения дифференцируются в зависимости от организационно-правовой формы, места деятельности, срока работы, контрагентов по сделкам, что создает условия для преимущественного положения на рынке отдельных лицензиатов.

Отсутствует должное взаимодействие лицензирующих и контролирующих органов. Информация контролирующих органов о нарушениях лицензиатами лицензионных требований и условий игнорируется, предусмотренные законом меры в рамках лицензионного контроля не принимаются. Сведения о выявленных фактах безлицензионной деятельности с целью реализации установленных ст. 31 Налогового кодекса РФ полномочий по предъявлению в суд исков о ликвидации юридических лиц в налоговые органы не направляются.

Рассматриваемый участок общего надзора тесно связан с надзором за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Это объясняется необходимостью тесного взаимодействия, информационного обмена поднадзорных органов в целях выявления и пресечения хищений металлов, безлицензионного оборота металлолома и связанных с ними нарушениями лицензиатами лицензионных условий и требований.

Негативная характеристика состояния законности в указанной сфере требует наиболее полного использования результатов оперативно-розыскных мероприятий при возбуждении уголовных дел, раскрытии и расследовании преступлений. Зачастую вопросы, относящиеся к различным направлениям прокурорского надзора, настолько взаимосвязаны, что необходимо одновременное выяснение и оценка. В то же время неквалифицированная работа по выявлению, пресечению, раскрытию хищений металла создает предпосылки для безнаказанности нелегальных приемщиков, способствует теневому обороту металлолома. Именно поэтому проверки исполнения законов в сфере закупки, переработки и реализации лома металлов целесообразно организовывать согласованными усилиями как «общенадзорных» подразделений прокуратур субъектов Российской Федерации, так и отделов по надзору за исполнением законов органами внутренних дел.

Должностные лица органов внутренних дел зачастую не используют полномочия по привлечению к административной и уголовной ответственности лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью в сфере оборота металлолома без соответствующей лицензии. Лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, неоднократно привлекаются к административной ответственности за совершение однородных правонарушений (ст. ст. 14.1, 14.26 КоАП РФ). Это обстоятельство дает основания полагать, что они систематически извлекают доход от незаконной предпринимательской деятельности по скупке и реализации металлолома. Вместе с тем проверки наличия в действиях указанных лиц состава преступления, предусмотренного ст. 171 УК РФ, как правило, не проводятся, соответствующие процессуальные решения не принимаются.

Как свидетельствует анализ уголовных дел по фактам хищений металла, похищенное в большинстве случаев реализуется через нелегальные пункты приемки металлолома, не имеющие лицензии на такой вид деятельности. Есть случаи, когда органы внутренних дел даже располагают перечнем лиц, осуществляющих безлицензионный оборот металлолома на соответствующей территории, однако уголовные дела по признакам состава незаконного предпринимательства не возбуждаются. Нередко при расследовании хищений цветного и черного металла вообще не выясняется место реализации металла.

Практика показывает, что в ходе изъятия лома цветных и черных металлов, применяемого в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, происходит значительное количество нарушений административно-процессуального законодательства.

Констатируя факты безлицензионного осуществления закупки и реализации металлолома, при составлении протоколов об административных правонарушениях изъятие лома металлов, вопреки требованиям ст. 27.10 КоАП РФ, неправомерно подменяется передачей ее «на ответственное хранение», «под сохранную расписку» правонарушителям. Подобный безответственный подход к применению мер обеспечения производства по делу способствует продолжению незаконного оборота металлолома либо приводит к утрате предмета административного правонарушения.

3. На нормативно-правовом уровне не решен ряд вопросов регулирования оборота отходов и лома цветных и черных металлов

На нормативном-правовом уровне разделены понятия «Лом и отходы цветных металлов» и «лом и отходы черных металлов». По-отдельности закреплены лицензионные требования к сбору и переработке лома и отходов этих металлов. Подобное разделение нерационально как с экономической, так и с экологической точек зрения. Существует единая проблема — утилизация металлических отходов. Практически все металлические отходы включают в свой состав как стальные и чугунные изделия, так и изделия из цветных металлов. Поэтому утилизация металлических отходов должна вестись комплексно одними и теми же предприятиями. Разделение же приводит к неполной утилизации металлических отходов и дополнительным издержкам бизнеса.

В результате деструктивных процессов фактически потеряло смысл понятие «утилизация» или переработка лома. Металлические отходы подвергаются только слабой подрезке, чтобы обеспечить подгонку под те или иные локальные требования. Качество утилизованных в итоге отходов не контролируемо, на рынок выбрасываются партии металлических отходов неясного происхождения и качества. Металлические отходы, требующие профессиональной переработки и значительных затрат на утилизацию, практически не утилизируются. В оборот участниками рынка вовлекаются в-основном легкодоступные металлические отходы, которые не требуют затрат на переработку. 

Предприятия, профессионально утилизирующие металлические отходы, обладающие специализированной производственно-кадровой базой зачастую становятся неконкурентоспособны. Они поставлены сегодня в одинаковые условия с фирмами-посредниками, являющимися формальными держателями лицензий и взаимодействующими с физлицами-ломосдатчиками без оформления сделок. Одной из причин такого положения является принятие одинаковых правил регулирования рынка утилизации металлических отходов и рынка операций с товарным ломом. И отсутствие профессиональных стандартов отрасли.

4. Где нужно – недостаточен уровень государственного регулирования,
а где не нужно – контроль и административное давление избыточны. 

Сегодня государственные органы не имеют полноценного статистического инструментария, соответственно и не могут представлять масштабность возможных проблем. Отсутствует представление о реальном состоянии этого рынка, направлениях реформирования, регулирования. Предпринимаются различные попытки урегулировать рынок, но отсутствие понимания его специфики приводит к неэффективным решениям.

Присутствие нелегальных сборщиков обусловлено тем, что специализированные предприятия не могут осуществлять аналогичную деятельность по следующим причинам:

1. 1. Мелкие фирмы-сборщики, работают без лицензий, фактически осуществляя противоправную деятельность. Они мобильны и бесконтрольны.
2. Отсутствует упрощенный механизм вовлечения в оборот бесхозяйных, брошенных металлических отходов. Сегодня этот процесс забюрократизирован и весьма растянут во времени. 
3. Отсутствует возможность оперативного сбора металлических отходов при выявлении их несанкционированного размещения на территориях не предусмотренных для таких целей. Отсутствует действенный государственный контроль за объемом образования металлических отходов. Нет четкого регламента взаимоотношений специализированных предприятий и отходообразующих субъектов. 
4. Низкие ставки штрафных санкций за несогласованное размещение металлических отходов, размещение на несоответствующих территориях.
5. Отсутствие четкого законодательного определения металлических отходов и регламента вовлечения их в оборот. Множество металлоконструкций, брошенной техники, которые уже не могут использоваться по прямому назначению, фактически являются отходом. Но специализированные предприятия не могут их утилизировать в упрощенном порядке, в то же время это делают нелегальные участники рынка.

В итоге происходит накопление неутилизированных металлических отходов, объем которых превысил 300 млн.тонн , при общем металлофонде 1,5 млрд.т 

5. От плановой экономики к саморегулированию

Ломозаготовительная отрасль в современной России формируется по-новому. Все чаще значимые изменения в отрасли принимаются консолидированным решением участников рынка. Отмена НДС является ярким примером  такой консолидации. В настоящее время идет консолидация по отмене НДФЛ для физических лиц-ломосдатчиков.

В 2012 году на учредительном собрании в Екатеринбурге была учреждена Национальная саморегулируемая организация переработчиков лома и отходов , утилизации транспортных средств РУСЛОМ.КОМ. Цель – объединить переработчиков и металлургов для разработки и внедрения отраслевых стандартов, защиты интересов участников рынка лома, взаимодействия с государством и обществом, что позволит увеличить объемы поставок и качества перерабатываемого лома, и создаст предпосылки для привлечения инвестиций в отрасль. Доля НП НСРО “РУСЛОМ.КОМ” от рынка в России: стального лома (65% — по потреблению), вторичного алюминия (25%), жд-вагонов (90%), ВЭТС (100%), свинцового лома (15%).  

В настоящее время НП НСРО “РУСЛОМ.КОМ” тесно сотрудничает в сфере контроля ломоперерабатывающих предприятий с органами власти субъектов федерации. Так, например, региональный представитель РУСЛОМ.КОМ в Удмуртской республике входит в состав республиканской комиссии по борьбе с незаконным оборотом металлолома в качестве эксперта, направлено предложение о создании подобной комиссии в Санкт-Петербурге вице-губернатору С.Н. Мовчану.

На рынке действуют как независимые ломоперерабатывающие компании, так и крупные металлургические компании, которые  имеют собственные сети ломозаготовительных предприятий. Всего около 3000 компаний. В настоящее время вопрос допуска на рынок определяют лицензирующие органы. При этом, есть четкое понимание государственной политики: из 2000 лицензируемых видов деятельности останется не более 200. На смену лицензированию придет саморегулирование – это мировая практика. Саморегулирование идеально подходит для рынка лома, потому что это отрасль. Отрасль – это:
1) компании, занятые одинаковой деятельностью;
отраслевые правила и стандарты;
отраслевая система подготовки кадров, научные школы;
управление и контроль.

Смысл СРО – в понимании игроком рынка отрасли и своего места в ней. Выиграют те компании, которые сделают ставку на Национальный масштаб.

Саморегулирование на рынке призвано, прежде всего,  установить цивилизованные нормы ведения бизнеса и избавления от нелегальных предприятий, деятельность которых наносить огромный вред безопасности и огромный финансовый ущерб государству и предприятиям.

Институт саморегулирования необходим для устойчивого рынка лома

6. Среди первоочередных задач – отмена НДФЛ

В ломозаготовительной отрасли занято 60000 постоянных сотрудников, а деятельностью по сбору металлических отходов в России занимается более миллиона человек. Основная доля металлических отходов, поступающих на специализированные предприятия, сдается именно физическими лицами.

Существует острая проблема неоплаты НДФЛ физическими лицами – ломосдатчиками. При налоговых проверках ломосдатчики отказываются от того, что сдавали лом. В свою очередь, это влечет за собой риск того, что налоговые органы оспорят затраты на всю сумму, выданную ломосдатчикам. А это приведет к доначислению налога на прибыль.  

С мая 2015 ужесточились налоговые проверки. Налоговые органы работают по отработанным схемам, что приводит к массовому возбуждению уголовных и административных дел, а банки все чаще отказываются в переводе средств при закупках лома от физлиц. Даже небольшой компании в этом варианте могут предъявить “уклонение от уплаты налогов в особо крупном размере”. 

Отмена НДФЛ неразрывно связана с отменой лицензирования и введением обязательного саморегулирования для устранения возможных схем по обналичиванию денежных средств.  

_____________________________________________________________

Материал подготовлен с использованием данных Аналитического обзора российского рынка лома и отходов цветных и черных металлов подготовлен отделом аналитического обеспечения  законодательной деятельности Правового управления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (НП “Металлальянс”) 

По вопросам участия в совещании 23 сентября по отмене НДФЛ,
участия в инициативном комитете
и вступлению в НП НСРО «РУСЛОМ.КОМ»:
+7 (495) 782-44-84 
ruslom@ruslom.com