Единые подходы должны быть выработаны в рамках «Целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок на 2016–2020 годы». Действие прошлой модели закончилось в 2015 году, и рынок оценивает ее как выполненную лишь наполовину (см. схему). Разные подходы к продолжению реформы помешали чиновникам своевременно подготовить новый вариант, и правительство согласилось продлить работу над ним на полгода.
Ситуацию осложняет то обстоятельство, что предыдущая модель создавалась в совершенно других экономических условиях — подъема 2010 года. Сейчас отрасль, как и российская экономика в целом, испытывает ряд проблем. Так, погрузка РЖД в прошлом году снизилась на 1%, а пассажирские перевозки упали на 6,6%. Сама компания поставлена правительством в очень жесткие тарифные условия: официальная индексация в 2016 году определена на уровне 9%, что ниже инфляции прошлого года. РЖД отказались от государственных дотаций на капитальный ремонт инфраструктуры, которые ранее ежегодно получали в размере 30 млрд руб., но в то же время намерены сохранить объем инвестиционной программы на прошлогоднем уровне — 432 млрд руб. Сейчас РЖД получают поддержку от государства в виде субсидирования ставки на инфраструктуру для пригородных перевозок и сохранения на уровне 1% ставки налога на имущество. Эти льготы примерно равны ежегодным дотациям на капитальный ремонт пути.
В этой ситуации правительство и участники рынка думают о смене модели грузовых железнодорожных перевозок, поскольку они начинают проигрывать другим видам транспорта.
Частное формирование
Наибольшие споры вызывает вопрос о появлении на магистральной железнодорожной сети частных перевозчиков, что привело бы к разделению инфраструктуры и перевозок. «Наша позиция простая: необходима детальная проработка. Нужно с цифрами в руках понять, какой результат получат государство и железнодорожная отрасль в целом, а не отдельные участники рынка, — говорил в апреле на расширенной коллегии Министерства транспорта президент ОАО «РЖД» Олег Белозеров. — Если анализ покажет, что это действительно эффективно, тогда и необходимо принимать решение о допуске частников».
В компании полагают, что в случае появления частников на сети они станут работать на наиболее выгодных маршрутах, оставляя РЖД, не имеющим права отказываться от перевозки по заявкам, лишь низкодоходные грузы.
Тревогу РЖД разделяют грузоотправители, перевозящие недорогие грузы, — в первую очередь это угольные компании. Понимают возникающую проблему и государственные регуляторы, которые будут вынуждены, с одной стороны, компенсировать потерянные средства для инвестиционной программы РЖД, а с другой — поддерживать самих угольщиков. При этом регуляторы не хотят отказываться и от частной локомотивной тяги, видя в ней решение проблемы снижения поддержки железнодорожников из бюджета. Минэкономразвития предлагает эксперимент на базе собственных поездных формирований (СПФ) — полтора десятка лет назад ряд крупных операторских компаний успели, пока это не было запрещено законодательством, обзавестись своими локомотивами.
«На сети уже есть перевозчики, так называемые СПФ, и мы считаем, что можно попробовать провести определенные эксперименты, которые вписываются в реальную, уже существующую ситуацию, — говорит глава департамента госрегулирования тарифов, инфраструктурных реформ и энергоэффективности Минэкономразвития Ярослав Мандрон. — Можно, например, взять 10–15 маршрутов и обсудить вопрос создания на них частных перевозчиков. Не нарушая технологию перевозок. Нужен такой вариант, который позволил бы оценить сектор частных перевозчиков без ущерба для сетевого перевозочного процесса, определить народно-хозяйственные расходы и выбрать тот вариант, который обеспечит минимальную транспортную нагрузку на экономику в целом».
С такой постановкой вопроса Минэкономразвития согласны в Совете операторов железнодорожного транспорта (СОЖТ), который представляет интересы крупных операторских компаний. Операторы настаивают не только на проведении подобных экспериментов, но и на расширении практики использования СПФ, и на возможности работы на одном участке инфраструктуры двух и более независимых от РЖД перевозчиков.
Тарифы в ассортименте
Не менее горячие споры идут и по изменению принципов так называемого Прейскуранта 10–01, работу над которым анонсировали РЖД. В компании планируют убрать перекрестное субсидирование, когда стоимость перевозки дорогих грузов покрывает убытки транспортировки дешевых, которых на сети большинство. Сегодня 22% перевозимых грузов второго и третьего классов субсидируют все остальные, но их количество при росте тарифов сокращается, в то время как объем дешевых, наоборот, растет. В РЖД настаивают на создании такой тарифной системы, при которой самые дешевые грузы было бы невозможно перевозить ниже стоимости постоянных затрат на эту перевозку. Чиновники Минэкономразвития и Федеральной антимонопольной службы (ФАС) согласны с тем, что тарифы нужно рассматривать как единую систему, которая дает возможность не только перевозить дешевые грузы, но и стимулировать рост выпуска продукции с высокой добавленной стоимостью. Ярослав Мандрон при этом полагает, что РЖД должно хватать доходов для поддержания существующей железнодорожной инфраструктуры.
Советник ФАС Павел Шпилевой, в свою очередь, считает, что нужно точнее дифференцировать классы грузов. И главная задача новой системы в том, чтобы объем всех перевезенных грузов, умноженный на стоимость перевозки, давал максимальную прибыль, но при этом не перекрывал возможность развития для отдельных отраслей. Эти расчеты — сложная задача, но она выполнима, считает эксперт.
Для операторских компаний и грузовладельцев наибольшую проблему вызывает право РЖД изменять стоимость транспортировки грузов в рамках «гибкого тарифного коридора» (РЖД могут как снизить эту стоимость на величину до 25%, так и увеличить ее не более чем на 13,4%). При этом СОЖТ предлагает ввести возможность долгосрочной (на несколько лет) индексации тарифов, в принципе сохранить право РЖД на тарифный коридор, но и предусмотреть возможность вето со стороны регуляторов на отдельные решения.
Грузоотправители по-разному относятся к новым принципам прейскуранта и тарифному коридору. Угольные компании (перевозка этого сырья составляет треть от всех грузовых перевозок в стране) не считают возможным увеличить тарифы даже до уровня себестоимости. Нефтяные и металлургические компании выступают против возможности РЖД вольно применять тарифный коридор, но, с другой стороны, не возражают против тех принципов прейскуранта, над которыми работает компания, полагая, что в случае повышения стоимости перевозок дешевых грузов тарифная нагрузка на их продукцию станет меньше.
Вагоны не едут в парк
Еще одна область, напряжение в которой должна снять целевая программа, — вагонные парки. РЖД настаивают на более жестком регулировании вагонных парков, указывая, что свободное перемещение по сети частных вагонов серьезно осложняет компании работу на сортировочных станциях и в конечном итоге увеличивает стоимость операций и время доставки грузов. Если раньше консолидировать парк пытались в основном РЖД, то недавно такую же попытку (ее назвали планом «Ураган») попытались предпринять уже крупные лизинговые компании, владеющие значительным парком полувагонов. Сегодня они несут убытки, поскольку суточная ставка аренды полувагона опустилась столь низко, что уже не окупает затрат на его эксплуатацию. Если бы удалось консолидировать парк, то это дало бы возможность поднять суточную ставку и решить финансовые проблемы лизингодателей. Но очевидно, что повышение стоимости аренды в условиях падения перевозок грозило бы дальнейшим снижением объема последних.
Тем не менее РЖД настаивают на продолжении попыток выстроить систему управления консолидированными частными вагонными парками. В компании полагают, что в «Целевой модели…» должны быть проработаны варианты оптимального управления разрозненными вагонными парками, поскольку это позволит эффективно использовать возможности инфраструктуры и повлияет на качество перевозки.
В данном случае резко против выступает СОЖТ. «Необходима поддержка сохранения существующей модели рынка оперирования грузовыми вагонами, включая необходимость предусмотреть запрет на право ОАО «РЖД» иметь в своем распоряжении (в том числе привлекать в управление) грузовые вагоны, а также запрет на дерегулирование вагонной составляющей» — такое положение содержится в рекомендациях к модели со стороны операторов.
Против любых нерыночных консолидаций выступает и ФАС, которая указывает, что уже и сейчас всего три крупных оператора контролируют половину рынка полувагонов в стране.
К тому, чтобы в принципе сохранить существующую модель оперирования, но при этом несколько ее оптимизировать, склоняются и в Минэкономразвития. Как полагает Ярослав Мандрон, рынок должен сделать это сам. Если же крупные частные вагонные парки попадут под управление РЖД, компания уже с позиций монополии сможет влиять на ценообразование перевозок.
Потребителям, безусловно, нужен конкурентный рынок операторских услуг, состоящий из компаний со стабильным финансово-экономическим положением, считает генеральный директор оператора «Восток1520» Владимир Сосипаторов: «Капиталоемкая отрасль живет в своей плоскости инвестиционных решений, зависящих от тарифной системы, понимания долгосрочности инвестиционных циклов. Любой цикл в железнодорожной отрасли составляет 15–25 лет».
Как полагает Владимир Сосипаторов, в случае если тарифная система не позволит развиваться рынку, то национализация (консолидация) железнодорожных активов происходит сама собой, а операторский рынок перестает существовать. Если же приходится менять тарифную систему, то всегда нужно отвечать на вопрос, насколько важно сохранение публичности и равнодоступности оказания услуг, единства тарифного пространства. «Готовы ли мы пожертвовать гармонизированным транспортным правом в рамках ЕАЭС, соблюдением международных соглашений и технических стандартов? Откат назад приведет к необходимости пересмотра всей прежней системы», — говорит эксперт.
В рамках «Целевой модели…» необходимо принимать взвешенные решения, учитывающие мнение всех участников рынка и направленные в первую очередь на развитие железнодорожной отрасли и экономики страны в текущих сложных экономических условиях, говорит заместитель генерального директора Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) Владимир Савчук. «Но в нынешней ситуации очень сложно выработать единую сбалансированную позицию относительно целевого состояния рынка, которая устраивала бы всех, — замечает эксперт. — С одной стороны, в документе должны быть учтены стратегические интересы государства и отрасли в целом, с другой — бизнес-интересы грузоотправителей и операторов грузовых вагонов. В настоящее время существует ряд принципиальных вопросов, по которым пока не удалось найти компромисс».
Между тем у чиновников осталось меньше месяца, чтобы найти решение. Несколько упрощает ситуацию то, что все позиции определены довольно четко, никто не держит камня за пазухой, а значит, нет оснований для возникновения каких-то неожиданностей. Но если стороны все-таки не договорятся, необходимо будет «политическое» решение, считают эксперты.