А.А. Зеленин
Генеральный директор
ООО «РА Русмет»
Минприроды России разработало проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (далее – Проект), которым предпринята попытка выделить деятельность по обращению с полезными компонентами отходов в самостоятельное направление деятельности.
Насколько указанная попытка удалась, мы попытаемся разобраться в этой статье.
Проект вводит новые понятия, а тем самым расширяет сферу своего применения. Вместе с тем, понятия, которые включаются в закон, не являются дифинициями в строгом смысле слова. Они вводятся исключительно для целей установления, изменения и прекращения прав и обязанностей, являясь условиями их осуществления. В этом смысле, любая неточность или выход за пределы смысла может негативно сказаться на осуществлении прав и обязанностей уполномоченными субъектами, а также поставить под сомнение применение соответствующих норм.
Итак, Проект вводит понятие твердые коммунальные отходы (также – ТКО). Согласно проектируемому определению это смесь отходов, образующихся в процессе потребления, включая товары и упаковку товаров, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования в целях удовлетворения личных и бытовых нужд физическими лицами в жилых помещениях и при обеспечении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями необходимых социально-бытовых условий для работников.
Данное понятие не выдерживает критики. В частности, не ясно, почему ТКО может образовываться только в результате удовлетворения личных и бытовых нужд граждан в жилых помещениях. В частности, получается, что выпитая банка пива в гараже (нежилом помещении), или хлам, накопленный на земельном участке, уже не является ТКО. Тем более вызывает недоумение, почему ТКО у юридических лиц и ИП образуется только при обеспечении ими необходимых социально-бытовых условий для работников? Дело в том, что наем работников для юридических лиц и ИП является случайным фактором. Они могут действовать без таковых. Например, в хозяйственных товариществах (артелях) работать могут сами учредители, что собственно во многих случаях практикуют и ИП. Более того, обеспечить функционирование компании может другая компания, что не отменяет того факта, что на соответствующем предприятии будут образовываться ТКО.
Дополнительно Проектом вводятся следующие взаимосвязанные понятия:
«вторичные материальные ресурсы – виды отходов, включенные в перечень видов отходов производства и потребления, в состав которых входят полезные компоненты, включая отходы от использования товаров, подлежащие утилизации, в том числе с получением вторичного сырья;
вторичные энергетические ресурсы – отходы производства и потребления, использование которых в качестве возобновляемого источника энергии осуществляется с выработкой тепловой и электрической энергии».
Бросается в глаза логическая асимметрия указанных понятий. Сравнивая их, очевидно, что в соответствующих случаях целесообразно использовать единообразный подход к определению этих понятий, либо через «виды отходов», либо через «отходы производства и потребления». В противном случае нужно прояснить ту тонкую грань (критерии), которая заложена в соответствующей дифференциации, что придает каждому предикату самостоятельное присущее только ему смысловое значение, тем самым подчеркивая отличия субъекта (собственно определения).
С концептуальной точки зрения указанное понятие также не является безупречным. В частности, основной акцент в нем делается на оценочном критерии, а именно оценке полезности входящих в отходы компонентов. Такой подход размывает понятие и делает его неработоспособным. В частности, Закон № 89 вводит презумпцию опасности отходов, определяя соответствующие классы (статья 4.1.). Тем самым, полезность компонентов содержащихся в таких отходах для одних отраслей и сфер деятельности, может оказать катастрофическое влияние на другие сферы хозяйствования и жизни, что и признает Закон, говоря об опасности отходов. В этом смысле использованная Проектом конструкция построения анализируемых понятий является весьма противоречивой. Полезность компонентов отходов (крайний пример, радиоактивных отходов или солей тяжелых металлов) не может оцениваться объективно, а, следовательно, вводиться в ранг обязательного единственного условия для издания перечня.
Проектом вводится понятие «вторичное сырье», которое определено как вторичные материальные ресурсы, преобразованные в результате проведения технологических операций по их утилизации и доведения до состояния, пригодного для изготовления промышленной продукции.
В пояснительной записке к Проекту отмечено, что: «Вторичные материальные ресурсы определены как виды отходов, вторичное сырье – продукция. Соответственно, регулирование вторичных ресурсов осуществляется в рамках Федерального закона № 89-ФЗ, вторичного сырья – в рамках Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». Такое разграничение позволит определить статус вторичных материальных ресурсов и момент преобразования вторичного ресурса во вторичное сырье.».
В свою очередь, Проект вводит достаточно туманное построение анализируемой дефиниции, первая часть которой позволяет усомниться в том результате, который ставят себе разработчики в пояснительной записке к Проекту, классифицируя вторичное сырье через вторичные материальные ресурсы. Это говорит, выражаясь языком авторов Проекта, о том, что вторичное сырье не покидает «статуса» отходов, так как вторичные материальные ресурсы и представляют собой отдельный его вид по некому перечню. То есть метаморфозы «статуса» в данном случае не удаются.
Если логически проследить завершение построения метаморфоз с «преобразованием статуса» отходов во вторичное сырье, то надо отметить, что таковое определение не может быть включено в Закон № 89. Данное определение и корреспондирующие ему статьи явно выходили бы за пределы предлагаемого Законом № 89 регулирования.
Согласно, преамбуле к Закону № 89 данный нормативный акт определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Таким образом, Закон № 89 не регулирует деятельность, которая не касается отходов.
Следует обращать внимание, что у каждого закона есть свой предмет регулирования, однако это не исключает необходимость рассматривать все акты в виде единой системы. В этом смысле, понятие «вторичное сырье» поскольку оно выходит за рамки регулирования Закона № 89 должно быть включено в Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».
Использованный в понятии «вторичное сырье» термин «преобразование» -устойчивое понятие гражданского законодательства, относимого к видам реорганизации юридических лиц (пункт 1 статьи 57 ГК РФ). В этом смысле корректней использовать термин «переработка» (статья 220 ГК РФ).
Использование последнего термина согласно цивилистической традиции исключит попытку вводить дублирующее и искажающее смысл главы 14 ГК РФ регулирование, что предпринято в статье 4 Проекта.
Наименование статьи 4, не претерпевает изменения и остается в редакции Закона № 89 — «отходы как объект права собственности». В этом смысле, название должно отражать и дальнейшее содержание нормы.
В существующей редакции статьи № 89 говорится, что право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством. И тут вряд ли скажешь больше, поскольку сама статья не посвящена регулированию возникновения, изменения и прекращения права собственности, а говорит о режиме отходов, что подразумевает установление всех нормативных дозволений и запретов в отношении этого объекта права.
В свою очередь, Проектом делается попытка ввести собственное регулирование возникновения и прекращения прав на отходы, как будто до этого времени его не существовало. В этом Проект выходит за пределы регулирования статьи 4.
Упомянутая статья 220 ГК РФ достаточно подробно регулирует вопрос переработки материалов. Согласно ей, если иное не предусмотрено договором, право собственности на новую движимую вещь, изготовленную лицом путем переработки не принадлежащих ему материалов, приобретается собственником материалов.
Однако если стоимость переработки существенно превышает стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобретает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработку для себя.
Если иное не предусмотрено договором, собственник материалов, приобретший право собственности на изготовленную из них вещь, обязан возместить стоимость переработки осуществившему ее лицу, а в случае приобретения права собственности на новую вещь этим лицом последнее обязано возместить собственнику материалов их стоимость.
Собственник материалов, утративший их в результате недобросовестных действий лица, осуществившего переработку, вправе требовать передачи новой вещи в его собственность и возмещения причиненных ему убытков.
Проект практически убирает договорной момент из правоотношения, забывает о стоимости работ, недобросовестности и прочих условиях, которые влияют на возникновение права собственности. Такой подход является весьма прямолинейным и необоснованным, поскольку все многообразие хозяйственных операций вокруг отходов не сможет втиснуться в те узкие рамки, которые предлагаются Проектом.
Совершенно пустая и противоречивая норма проектируемого пункта 3 статьи 4 Закона № 89, в соответствии с которой собственник отходов, выделивший вторичные материальные ресурсы из смеси образуемых у него в результате производства или потребления отходов, вправе распорядиться своим правом собственности по своему усмотрению, в том числе продать вторичный материальный ресурс, подарить, обменять в соответствии с требованиями настоящего федерального закона.
Тут отметим, что собственник не распоряжается правом, но вещью (пункты 1 и 2 статьи 209 ГК РФ). Право собственника распоряжаться своим имуществом и осуществлять свои права по своему усмотрению вытекают из того же пункта 2 статьи 209 ГК РФ и не нуждаются в воспроизведении в иных законах. При этом не ясно, как можно выделить из отхода вторичные материальные ресурсы, когда эти понятия соотносятся как общее к частному. То есть вторичные материальные ресурсы и являются видом отходов. Согласно вводимому Проектом определению, вторичные материальные ресурсы определяются и не выделяются собственником отходов, а входят в перечень, то есть определяются императивно.
Согласно проектируемому пункту 4 статьи 4 Закона № 89 собственник ТКО вправе отказаться от права собственности на такие отходы, а также выделенные из смеси твердых коммунальных отходов вторичные материальные ресурсы, путем их складирования в установленных для накопления таких отходов местах (площадках) накопления или путем передачи таких отходов региональному оператору по обращению с твердыми коммунальными отходами на основании договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами. Право собственности на твердые коммунальные отходы, подлежащие обработке и утилизации, в указанных случаях приобретает оператор, осуществляющий деятельность по обработке или обработке и утилизации отходов. Обязанность по заключению договора на обработку или обработку и утилизацию отходов возлагается на регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.
Передача ТКО оператору не может рассматриваться исключительно через призму отказа от права. В частности, тут могут присутствовать и договорные отношения. Например, раньше практиковался прием бутылок у населения за деньги, что равнозначно купле-продаже ТКО. Сейчас такое же характерно для приема алюминиевых банок.
Также отдельные замечания касаются и юридической техники процитированной нормы Проекта. В частности, почему отказ от права на ТКО зависит и должен сопровождаться складированием ТКО? Обязанность складирования ТКО, где бы то ни было, указывает на некое бремя, которое несет лицо, которое должно, по замыслу разработчиков Проекта, отказаться от права на ТКО.
В соответствии со статьей 236 ГК РФ гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество.
Вместе с тем, необходимость складирования ТКО у третьих лиц означает, что я должен иметь намерение контролировать дальнейшую судьбу ТКО, от права собственности на которые я отказался. В таком случае, соответствующие действия не могут квалифицироваться законом как отказ от права. Это чисто договорные отношения с определенными обязанностями сторон, где одно хранит, а другое передает на хранение на склад (глава 47 ГК РФ). Следовательно, никакого намерения отказаться от права при складировании ТКО у третьих лиц не может быть в принципе. При отказе от права лицу безразлична последующая как фактическая, так и юридическая судьба имущества.
В этом смысле достаточно поместить ТКО в место для отходов. Однако, для этого не нужны нововведения Проекта достаточно статьи 236 ГК РФ. В противном случае, не понятно, как люди вообще, причем не только у нас в стране, выбрасывали до соответствующих законодательных предложений мусор.
Кроме того, проектируемый пункт 4 статьи 4 Закона № 89 не отвечает на вопрос, как быть с ситуацией, если я разобью бутылку или сожгу упаковку от выпитого сока, то разве я останусь их собственником?
Указанных замечаний достаточно чтобы признать неудовлетворительность проделанной Минприроды России работы по подготовке предложений по совершенствованию регламентации отношений, связанных с вовлечением в оборот получаемых из отходов вторичных ресурсов. С учетом изложенного, Проект явно нуждается в серьёзной доработке.
