Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, был утвержден приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 (далее – Классификатор, Приказ № 540) (в настоящее время ему на смену пришел новый акт Россреестра от от 10 ноября 2020 г. № П/0412)
Задачей любого классификатора является упрощение понимания и восприятия какого-либо явления. Одновременно это и средство познаниями данного явления. С этой точки зрения классификатор помогает упорядочить все многообразие видов деятельности человека на земельном участке и условно разделить их на те, которые значимы для каких-либо общественных отношений. Здесь нет предела совершенству и некоторые классификаторы (как например, Нью-Йорка) содержат более тысяч видов. В российском классификаторе – (в зависимости от того, считать или нет в качестве отдельных видов разрешенного использования укрупненные виды) – чуть более 100.
Это не является, однако, признаком того, что в Нью–Йорке живут более изобретательные или трудолюбивые люди. Это означает лишь то, что такое дробное разделение видов деятельности там имеет определенное правовое значение: от этого зависит налогообложение, ограничения в обороте, предоставление субсидий, защита жилищных прав и т.п. В России данные вопросы не настолько проработаны, чтобы излишняя дробность классификатора был оправдана. Ведь вместе другой стороной излишних подробностей является то, что значительно усложняется восприятие документа.
Поэтому в основу для выбора раздела (подраздела) классификатора легли следующие соображения:
- юридическая значимость (разделение видов разрешенного использования в зависимости от ограничений оборота земель, особенностей предоставления земельных участков);
- значимость в налоговом или имущественном значении (разделение видов в зависимости от ставок налогообложения, принятых льготных режимов налогообложения; учет особого регулирования по ставкам арендной платы для некоторых видов деятельности);
- наибольшего соответствия устоявшейся системе категории земель и наиболее часто встречаемых видов территориальных зон;
- преемственность с ранее используемыми классификаторами (для целей оценки, для целей ведения кадастрового учета, для целей осуществления сельскохозяйственой, жилищной политики);
- пригодность классификатора для различных целей – управления землями, их оценки, учет и регистрация прав на землю.
В соответствии с п. 2 Приказа № 540 установлено, что Классификатором определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления указанного приказа в силу. При этом совершенно не имеет значения, в каком порядке устанавливается вид разрешенного использования: в силу градостроительного регламента, установления вида разрешенного использования в документации по планировке территории или иным образом.
В соответствии с Классификатором установлены наименования видов разрешенного использования, их описание, коды видов разрешенного использования земельных участков. В описании вида разрешенного использования приводится разрешенная деятельности на земельном участке, видах объектов, размещение которых соответствует установленному виду разрешенного использования земельного участка. Безусловым положительным достижением является само наличие Классификатора. Например, я лично в правилах землепользования разных муниципалитетов встречал восемь различных наименований одного только частного жилого дома на земельном участке, что же говорить о сложном производстве! Такая чехарда отрицательно влияет на ведение кадастра, сбор налогов, построения единой земельной и градостроительной политики.
Классификатор не нуждается в саморекламе и указании тех областей и целей, где он должен применяться. Его назначение иное: установить стандарт написания, содержания и условного обозначения видов разрешенного использования. Но то, где используются виды разрешенного использования (оценка, налогообложение, расчет арендных ставок, ведение кадастрового учета и т.д.), задается не приказом об утверждении Классификатора, а соответствующими правовыми актами. Естественно, что не все из них пока полностью сопряжены с Классификатором, но сейчас идет работа по приведению актов Минэкономразвития в соответствии с указанным Приказом.
Приказ № 540 опубликован 24 сентября 2014 г. Согласно п. 3 Приказа № 540 документ вступает в силу по истечении 90 дней после дня официального опубликования, т.е. 24 декабря 2014 г.
При этом Приказ № 540 не содержит положений, которые бы урегулировали применение Классификатора в отношении земельных участков, вид разрешенного использования которых установлен до вступления Приказа № 540 в силу, а также положений о порядке применения Классификатора в случае, если градостроительными регламентами установлены виды разрешенного использования земельных участков, не соответствующие Классификатору.
Отдельные правила по введению в действие классификатора предусмотрены Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (пункты 11, 12, 13 ст. 34):
- разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору
- до 1 января 2020 г. орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором;
- по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором.
С 24 декабря 2014 года применение классификатора станет обязательным не только для целей зонирования, но и при определении разрешенного использования на основании разовых решений или в силу проекта планировки, установления условно разрешённых вдов разрешенного использования, учета в кадастре изменений в части видов разрешенного использования.
С учетом того, что разработка и утверждение правил землепользования занимает длительный срок, было бы разумно уже сейчас применять Классификатор в отношении разрабатываемых правил, иначе могут возникнуть осложнения с внесением сведений в государственный кадастр недвижимости в части описания видов размешенного использования земельного участка. Хотя формально органы местного самоуправления могут утверждать правила землепользования, основываясь на собственных разработках или действовавших ранее классификаторах (для целей ведения кадастрового учета или оценки) вплоть до 24 декабря, это будет не самым удачным выбором. Ведь так или иначе придется переделывать все правила землепользования, а до их полной переделки – приводить все виды разрешенного использования в соответствии с классификатором по заявлению заинтересованных правообладателей. С 25 декабря 2014 года кадастр уже не сможет включать виды разрешенного использования, не предусмотренные классификатором.
Поэтому, чтобы избежать ненужных хлопот в дальнейшем, позволю себе дать совет: нужно уже сейчас уточнить наименования видов разрешенного использования земельных участков (если правила землепользования еще не утверждены) или задуматься над внесением в действующие правила редакционных изменений (если правила уже утверждены). Можно этот срок отложить и до 2020 года, как это разрешено законом, но это может означать, как ни странно, больший объем работы: придется действовать и по заявлению тысяч заинтересованных правообладатели, приводя в соответствии виды разрешенного использования их земельных участков, и в конечном итоге – придется исправить все. Так что приведение в соответствие видов разжененного использования лучше делать как можно раньше и в отношении всех правил землепользования.
Можно выразить сожаления в связи с запоздалым выходом классификатора, что будет означать необходимость пересмотра значительного числа уже принятых правил землепользования. Но нет худа без добра: при разработке Классификатора были учтен и первый опыт применения правил землепользования, а длительное обсуждение позволило создать более качественный и, я надеюсь, устойчивый Классификатор видов разрешенного использования.
Возникает вопрос: что делать с теми видами разрешенного использования, которые уже утверждены (неважно каким образом – в силу градостроительных регламентов, проектов планировки, разовых решений)? Ответ зависит от обстоятельств: внесен ли это вид в кадастр, требуется ли его изменение, какое основание было для его принятия. Если вид разрешенного использования включен в кадастр, то его приведение в соответствии с Классификатором может растянуться до 2020 года. Если же нет, то внесение в старом виде разрешенного использования в кадастр может осуществляться до 24 декабря 2015 года. После данной даты – только в виде, установленном Классификатором. Следовательно, если сейчас невозможно изменить разрешенное использование в соответствии с Классификатором, то хотя бы нужно внести сведения о нем в государственный кадастр недвижимости.
Ну, а если речь не идет о внесении соответствующей записи в государственный кадастр недвижимости, то с установленным видом разрешенного использования, можно ничего не предпринимать: в 2020 году он будет изменен в силу приведения в соответствии с классификатором видов разрешенного использования.
- В соответствии со ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков может быть следующих видов:
1) основные виды разрешенного использования;
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования.
Классификатор не различает основные, вспомогательные или условные виды разрешенного использования. Виды разрешённого использования являются своеобразными кирпичиками, из которых может быть сложено любое сооружение.
При этом заслуживает особого внимания то обстоятельство, что в некоторых случаях вид разрешенного использования описан достаточно широко и сам по себе предполагает несколько вдов деятельности, некоторые из них, в силу своей природы, будут вспомогательными. Например, жилищное строительство допускает разведение плодовых и декоративных растений, но, естественно, не вместо, а вместе с наличием на земельном участке жилого строения.
Avril Lavigne has announced her engagement. The singer’s chosen man was pop punk rocker Mod Sun (real name Derek Smith), People reports. «It was the most perfect and romantic marriage proposal I could have ever dreamed of! We were in Paris Avril Lavigne nude. Sailing on a boat on the Seine. A violinist was playing. I felt like time had stopped and there was only us,» Arvil shared details. The rocker presented his beloved with a ring engraved «Hi Icon» on the outside. «Those are the first words he said to me when we met,» Lavigne explains. On the inside is another inscription: «Mod + Avril.»
Также для всех видов разрешенного использования установлена возможность строительства линейных объектов (за исключением железных и автомобильных дорог), инженерных и защитных сооружений (см. примечание к классификатору), если запрет на размещение соответствующих сооружений не предусмотрен федеральными законами. Это означает, что любому виду разрешенного использования присуща возможность размещения, например, водопровода, линии связи, линии электропередач и др. подобных объектов. Это, в свою очередь, означает, что не требуется установление вспомогательных или основных видов разрешенного использования в целях размещения линейных объектов – они, грубо говоря, «сидят» в каждом виде разрешенного использования. Установление таких видов имеет смысл только для узкой специализации участков, например, когда имеется в виду исключительное использование земельного участка для определенных типов линейных объектов, например, газопроводов. Польза от этого новшества для меня – бесспорна, теперь не придется переряжать основные или вспомогательные виды разрешенного использования перечислением вездесущих коммунальных благ: водопровод, связь, электричество, газ и т.п. Это позволит упростить содержание правил землепользования и сосредоточиться на планировочных задачах. Заодно это упростит работу кадастровых органов, так как не нужно будет обрабатывать многочисленные заявления по поводу изменения или выбора разрешенного использования в связи со строительством того или иного линейного объекта. П похожему правилу Классификатор рассматривает возможность размещение земель общего пользования в любой территориальной зоне. Это ставит остро вопрос о том, должны ли выделяться улицы и проезды в отдельную зону, либо они могут «растекаться» на несколько зон, не меняя в них разрешенного использования. Лично я выступаю за последнее, это существенно упростит и удешевит зонирование. Также нужно иметь в виду положения ст.40-43 Градостроительного кодекса (в ред. на 1 марта 2015 года), допускающей особый порядок определения разрешенного использования некоторых объектов без привязки к разрешенному использования, указанному в градостроительных регламентах.
Кроме того, нельзя не отметить, что ряд разделок Классификатора могут быть употреблены в качестве укрупненного вида разрешенного использования. Это необходимо в тех случаях, когда планировщик не уверен в будущем развитии территории либо желает этот вопрос оставить на усмотрение рыночных сил. Если укрупнённый вид разрешенного использования указывается в качестве основного вида, это означает возможность осуществления любой хозяйственной деятельности, предусмотренной входящим в его состав видом разрешенного использования. Тем самым, я надеюсь, упростится работа по «сборке№» правил землепользования: нужно точно задать разрешенное использование – нужно указать подразделы, хотите обозначить только общее направление развития – нужно указать в качестве вида разрешенного использования обобщенные виды.
Из законов логики вытекает, что обобщённый и «узкий» вид разрешенного использования соотносятся как общее с частным, и поэтому не могут использоваться ни в перечне основных видов одной территориальной зоны, ни в качестве дополнения друг к другу в качестве основного или вспомогательного вида разрешённого использования. Любые другие сочетания возможны: использования «узких» видов разрешенного использования в качестве дополнения друг к другу, использование «узких» из одной группы с узкими или обобщёнными видам из другой группы. Полет воображения ограничен только целесообразностью и правовыми рамками: вряд ли обрадуются жители жилого квартал соседству свалки, да это и запрещено.
В заключении хотелось бы отметить гибкую структуру Классификатора: его разделы могут быть дополнены или переработаны без ущерба для документа в целом. Прекрасно нанимаю, что Классификатор по своей важности является, несмотря на скромную форму приказа, отдельным институтом земельного права. Его совершенствование будет продолжаться и связи с появлением новых видов деятельности (как пример, можно привести нарождающийся институт некоммерческого найма), так и целью лучшего приспособления классификатора для прочих нужд – оценки, предоставления земельных участков и т.д. При этом, в его совершенствовании необходимо проявлять определенную сдержанность и мудрость. Потребности и условия многих регионов могут отличаться, в некоторых городах существуют особые традиции зонирования и наименования, но нужно понимать, что это общероссийский классификатор, который должен служить интересам станы в целом, и последующее изменения в нем должны быть обоснованы вескими причинами.
М. Бочаров Заместитель Директора Департамента недвижимости Минэкономразвития России (2014 г.)