Зеленин А.А.
Генеральный директор
ООО «РА Русмет»
11.01.2021.
Согласно статье 22 Закона «О недрах» недропользователь обязан обеспечить безопасность горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр, сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию.
Процитированная норма указывает на то, что указанные объекты объединяются понятием сооружения.
Согласно Общероссийскому классификатору основных фондов (ОК 013-94), утвержденному постановлением Госстандарта Российской Федерации от 26 декабря 1994 г. № 359, к подразделу «Сооружения» относятся инженерно — строительные объекты, назначением которых является создание условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предмета труда, или для осуществления различных непроизводственных функций.
В соответствии с Федеральным законом «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» сооружение представляет собой строительную систему любого функционального назначения, в состав которой входят помещения, предназначенные в зависимости от функционального назначения для пребывания или проживания людей и осуществления технологических процессов.
Согласно пункту 23 статьи 1 Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» сооружение — результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
Одновременно сооружение указано в статье 130 ГК РФ в качестве недвижимого имущества, на ряду с такими объектами как земельный участок и участок недр. Тем самым, законодательство РФ содержит все условия, чтобы рассматривать указанные горные выработки в качестве объектов имущественных прав (статья 128 ГК РФ). Горное имущество в цивилистическом понимании обобщается в категории – «имущество» или «вещь», в виду чего появляется возможность применения к ней вещных и иных имущественных прав, в том числе оснований по приобретению и прекращению прав, прав на защиту (глава 20 ГК РФ). Отсюда собственно и возникает обязанность недропользователя нести бремя содержания указанного имущества, о чем и говорит статья 22 Закона «О недрах» (статья 210 ГК РФ).
Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» рассматривает возможность регистрации сооружений в виде недвижимости (часть 7 статьи 1). Закон о «недрах» допускает размещение таких сооружений в участках недр (пункт 8.1. статьи 22), а также видит их как средство разработки месторождений.
В практике недропользования: скважины, шахты, штольни, гезенки, шурфы, подземные сооружения и иные горные выработки, отмеченные в указанной статье, известны как горное имущество. В Законе «О недрах» все вопросы, связанные с осуществлением прав на такое имущество, имеет весьма фрагментарное регулирование. В отличие от многих стран, Россия не имеет системно разработанной отрасли горного законодательства, в виде так называемых горных кодексов, которое позволяет в той или иной степени затронуть регулированием многие имущественные вопросы, возникающие при обустройстве месторождений полезных ископаемых.
Рассматривая горное имущество в виде вещей, к соответствующим отношениям, связанным с возникновением, осуществлением, обременением и прекращением прав на них предопределено применение гражданского законодательства.
Так, согласно пункту 1 статьи 218 ГК РФ право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом. Не является в этом случае исключением и создание на участке недр горного имущества.
С учетом того, что все же такие сооружения должны в большинстве случаев по своей природе рассматриваться в качестве недвижимости, то в таком случае применяется специальное регулирование для возникновения права собственности на вновь созданное недвижимое имущество. Так, в соответствии со статьей 219 ГК РФ право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации.
Большинство горных выработок находятся в недрах, а не на поверхности земли. Однако Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» позволяет ставить на учет и регистрировать права и на подземные сооружения (пункт 10 части 4 статьи 8, части 5, 8 статьи 24 Закона, а также, например, абзац третий пункта 34 требований к подготовке технического плана и состав содержащихся в нем сведений, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 2 марта 2016 г. № 41304).
В таком случае легко помыслить ситуацию и она имеет место быть на практике, когда та или иная горная выработка будет оформлена в виде недвижимости и за недрпользователем, как ее создателем, будет зарегистрировано право собственности на соответствующее сооружение.
Получается парадоксальная ситуация, участок недр и недра, находясь в государственной собственности, являются пространственной основой для создания внутри них объектов частной собственности. При этом доступ к своей собственности государство может получить только через такие рукотворные объекты (абзац второй статьи 2 Закона «О недрах»).
Абсолютность отношений собственности на горное имущество означает, что его субъекту противопоставляется множество обязанных субъектов, в том числе и в лице государства, как собственника недр и земельного участка. При этом на последних возлагается обязанность воздерживаться от неправомерных действий, нарушающих правовую связь субъекта и объекта. В противном случае у недропользователя есть возможность запрещать в судебном порядке всякое нарушение его права.
Решая указанную проблему, законодатель в 2000 году принял изменения в Закон РФ «О недрах», в части регламента передачи прав пользования недрами при их досрочном прекращении. Так, было предусмотрено, что при назначении временного оператора, который должен обеспечить бесперебойность режима недропользования между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях (статья 21.1.). Однако, очевидно, что возмездный характер таких отношений открывает простор для использования своего преимущественного положения изначальным недропользователем, право которого досрочно прекращено.
Вместе с тем, по нашему мнению, оптимальный режим для горного имущества не может быть найден путем внесения точечных корректировок Закона РФ «О недрах» в соответствующих частях. Эта проблема может быть решена исключительно на концептуальном уровне, в виде ответа на вопрос, можно ли признавать горное имущество самостоятельным объектом права, не зависимо от того в чей собственности находится участок недр, как пространственная основа, в которой локализуется горная выработка.
Горное имущество по российскому праву обладает определенными признаками недвижимости, которые перечисленны в ГК РФ – тесная связь с землей и невозможность его перемещения без несоразмерного ущерба относительно земли. При этом горное имущество, отличается еще одной особенностью. Помимо связи с землей, такое имущество находится в недрах, то есть связано с участком недр (другим видом недвижимости согласно ГК РФ).
В этой связи справедлив вопрос, что лежит в основе классификации недвижимого горного имущества, связь с земельным участком, или участком недр, или ими обоими?
Другим немаловажным вопросом выступает проблема функционального назначения такого имущества. Может ли такое имущество иметь самостоятельное хозяйственное значение, игнорируя назначение самого участка недр?
В частности, последний вопрос до настоящего времени ставился судами, анализирующими, на сколько то или иное расположенное на земельном участке строение, отвечает признаками недвижимого имущества. В частности, можно ли рассматривать по статье 130 ГК РФ в качестве недвижимости умащения земельного участка, асфальтированные дорожки, тротуарную плитку, заборы, малые архитектурные формы, футбольные поля, насыпи грунта и прочие подобные объекты.
Судебная практика остановилась на следующих признаках, которые можно было бы использовать при даче ответа на поставленные вопросы, помимо собственно признаков, указанных в статье 130 ГК РФ, объект должен обладать самостоятельным хозяйственным назначением. Ни дорожки, ни футбольные поля, ни заборы и прочие подобные сооружения такими признаками не обладают, в связи с чем, судебная практика указывает нам на то, что такие объекты признаются улучшениями или составными частями земельного участка. Например, на этот случай можно привести определение ВАС РФ от 24 сентября 2013 г. № 1160/13.
Судебная практика частично впитала в себя идеи из западных традиций права, когда недвижимостью в тесном значении (с определенными исключениями), является только земельный участок. Никакие иные сооружения, которые располагаются на участке, не имеют самостоятельного значения и являются его составными частями[1]. Режимом права собственности на землю могут охватываться и движимые вещи.
Таким образом, недвижимостью могут быть как отдельные вещи, так и их совокупность, в том числе составленной из отдельных движимых и недвижимых вещей. Й.Колер писал: «Предметы, входящие в состав имущества, могут находиться и в таком отношении друг к другу, при котором, сохраняя свой самостоятельный характер, они входят в связь с большим целым, причем из этого следствия.[2]». Развивая эти идеи Й. Колер, выделяет: «Так называемое отношение принадлежности, когда второстепенная вещь присоединяется к главной в качестве вспомогательной… поэтому участок земли и все эти орудия производства в наших глазах являются чем-то единым… и вот в этом случае участок называю главным предметом, а все прочие вещи – вспомогательными или принадлежностями. Этим единством указывается на то, что вещное право не только определяется естественными качествами вещей, но и стоит под влиянием человеческих целей.». Так же далее Й Колер отмечает: «При переходе к промышленному государству, принадлежность получает особе значение… множество приспособлений и машин, и при том таких, которые специально устроены с определенным назначением и определенными целями, соединяются со зданиями, в которых они находят свою поддержку и в которых совершается их работа. Все эти предметы составляют принадлежность фабрик.
Как мы видим, имущество, может находиться в определенной степени связанности, подчиняясь определенному функциональному назначению. Подобная связь может быть замечена при анализе и положений ГК РФ о главной вещи и принадлежности, сложных вещах, предприятии, едином недвижимом комплексе.
В сфере недрпользования первопроходцами обратившими внимание на проблему горного имущества и его соотношения с участком недр были С.А. Кимальн, С. Санько, В.Г. Цыганов, А.С. Емельянов и Т.Г. Матвеев.
«Еще сложнее – помимо иных проблем — обстоит вопрос о собственности на горное имущество и объекты инфраструктуры, созданные ранее за государственные средства и переданные «бесплатно» недропользователям при приватизации и выдаче лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых»[3], — писали С. Кимельман и С. Санько.
С. Кимельман отмечал, что: «В действующей редакции Закона «О недрах» отсутствует даже упоминание о горном имуществе…упоминание о горном имуществе имеется только в пункте 19 (6) Положения о порядке лицензирования пользования недрами (утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.92 № 3314-1), подпункт 19.7. которого гласит: «Предприятия, деятельность которых не будет продлена лицензией, обязаны передать новым владельцам лицензий геолого — техническую документацию по находившимся в их ведении участкам недр, подготовительные и эксплуатационные горные выработки, недвижимое горное оборудование. Порядок и условия этой передачи, размеры компенсационных выплат за ранее произведенные затраты определяются договором между прежним и новым пользователями недр.». Как ни странно, этот подпункт действует до сих пор в том смысле, что недрпользователи считают созданное ими недвижимое горное имущество своией, то есть частной собственностью.[4]».
В.Г. Цыганов, А.С. Емельянов и Т.Г. Матвеев считают, что: «основной особенностью буровых эксплуатационных скважин является то, что служат они исключительно для использования определенного участка недр. Таким образом, можно говорить о том, что буровые эксплуатационные скважины предназначены для обслуживания разрабатываемого участка недр и имеют общее с ним хозяйственное назначение», следовательно: «буровые эксплуатационные скважины следует признать принадлежностью, а участок недр, для использования которого они предназначены, главной вещью»[5]. Тем самым, право собственности на горное имущество должно быть связано с правом собственности на участок недр, как ключи от машины связаны с автомобилем, который они призваны заводить: то есть принадлежать собственнику участка недр, использование которого скважина обеспечивает.
Согласен с указанной выше позицией и С.А. Кимельман, который поддерживая конструкцию главной вещи (участка недр) и его принадлежности (горное имущество) идет еще дальше и указывает на тот факт, что: «государственная собственность на участки государственного фонда недр распространяется на:
1) участки недр, как геометризированные блоки недр, согласно статье 2 Закона «О недрах»;
2) содержащиеся на участке недр минерально-сырьевые ресурсы;
3) геологические информационные ресурсы об участке недр (собственно информация, ее аналитическая и модельная обработка и интерпретация, к примеру, подсчет запасов, ТЭО КИН и др., а также образцы горных пород, керн и т.п.);
4) недвижимое горное имущество;
5) добытые полезные ископаемые.
Перечисленные пять элементов, будучи разнородными вещами, образуют единое целое, предполагающее использование их по общему назначению, и рассматриваются как одна сложная вещь (статья 134 «Сложные вещи» Гражданского кодекса РФ). Общее назначение этой сложной вещи – добыча полезных ископаемых. Главной вещью является участок недр. Минерально-сырьевые и геологические информационные ресурсы, а также недвижимое горное имущество являются вещами, предназначенными для обслуживания главной вещи, связанными между собой общим назначением, а потому в соответствии со статьей 135 Гражданского кодекса РФ следуют судьбе главной вещи. Соответственно этому любые гражданско-правовые сделки, заключаемые по поводу сложной сделки, должны распространяться на все ее составные части.[6]».
Из указанных цитат С.А. Кимальмана, подобно Й. Колеру, выводится необходимость установления правовой связи участка недр, горного имущества и прочих объектов, в том числе в виде интеллектуальной собственности, в правовое единство, придав своему объекту значение «государственной собственности на участки недр». Рафинируя эти идеи, можно говорить о том, что С.А. Кимельман предлагает новую парадигму конструкции участка недр.
Указанные идеи могут быть поддержаны и должны получить более детальную проработку, служа ориентиром для дальнейшей корректировки и совершенствования законодательства Российской Федерации о недрах. Вместе с тем, вопрос о горном имуществе необходимо решать комплексно с вопросом о недвижимости в целом, определяя, является ли созданное на земельном участке здание или сооружение самостоятельной вещью или же это просто его принадлежность или улучшение.
[1] Например, §94 ГГУ прямо говорит о том, что: «К существенным составным частям земельного участка принадлежат вещи, прочно связанные с землей, в частности, строения, а также продукты земельного участка, пока они соединены с почвой.». Подобные нормы есть в ФГК, который идет еще дальше, и распространяет режим недвижимости на сельскохозяйственных животных и инвентарь, необходимый для обработки участка (статья 524).
[2] Гражданское право Германии: хрестоматия избранных произведений Франца Бернхефта и Йозефа Колера / сост. Р.С. Куракин, Е.В. Семенова; (пер. с нем. проф. В.М. Нечаева). – М.: РИОР: ИНФРА-М, 2019. – 320 с. – (Научная мысль), стр. 64
[3] «Закон «О недрах» остро нуждается в доработке. Из-за его несовершенства природные ресурсы используются неграмотно и нерачительно» С. Кимельман, В Санько, Независимая газета от 06.04.2002.
[4] С.А. Кимельман «Государственная политика в сфере углеводородного сырья в России». – М.: Современная экономика и право, 2004. – 96 с. (стр. 34).
[5] «К вопросу о правах на буровые скважины» В.Г. Цыганов, А.С. Емельянов и Т.Г. Матвеев Правовое регулирование рынка недвижимости № 1 (6) 2001 г. стр. 85-86, стр. 86.
[6] А. Кимельман «Государственная политика в сфере углеводородного сырья в России». – М.: Современная экономика и право, 2004. – 96 с. (стр. 39-40).