Генеральный директор
ООО «РА Русмет»
Зеленин А.А.
Участок недр является основным объектом пользования недрами. Добыча железной, медной руды, угля, а также иных ресурсов недр, используемых в металлургии, связана с эксплуатацией именно участков недр. Вместе с тем, процесс недропользования делиться на стадии и этапы, начиная от геологического изучения и заканчивая извлечением минерального сырья из недр. В рамках соответствующих видов недропользования предопределена различная степень воздействия на участки недр. Правительство РФ подготовило проект поправок к законопроекту № 288750-7 «О внесении изменений в Закон РФ «О недрах» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в части уточнения вопросов пользования недрами и использования единой терминологии». Принятие Поправок и Законопроекта позволит скорректировать не только терминологию, но и порядок доступа к недрам, в частности, переведя торги в электронный вид. Вместе с тем, анализируя Поправки, мы не нашли законченной модели, позволяющей усовершенствовать отношения в области добычи полезных ископаемых. Отметим лишь отдельные их аспекты.
Участок недр, как объект правоотношений, рассматривается статьей 130 ГК РФ также в качестве недвижимого имущества.
Поправками предлагается ввести понятие верхних и нижних границ участка недр, что, безусловно, направлено на введение дополнительных признаков идентификации участков недр в качестве индивидуально-определенных вещей. Действительно, до настоящего времени, хотя участки недр и отнесены к недвижимости в силу пункта 1 статьи 130 ГК РФ, в законодательстве отсутствуют условия для признания их таковыми.
В результате принятия норм Поправок, участки недр приобретут трехмерное пространственное отображение, что согласуется с общей тенденцией отражение недвижимости (земельного участка, который также в западной правовой традиции имеет трехмерное наполнение). Сами же четко определенные границы участка недр, как объекта недвижимости, будут показывать границы реализации прав недропользователя в отношении этого участка.
Однако, несмотря на это нововведение, Поправки не предлагают законченной системы, позволяющей рассматривать участок недр в виде недвижимости. Смысл идентификации вещи в качестве недвижимости заключается только в том, чтобы правопорядок мог рассматривать ее в качестве объекта гражданских прав (статья 128 ГК РФ).
В частности, для идентификации недвижимости в качестве индивидуально определенной вещи служит система кадастра и регистрации (статья 131 ГК РФ). Вместе с тем, Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» не распространяется на учет в качестве недвижимости участков недр (часть 8 статьи 1 Закона).
Тем самым, по идее, мы должны были бы обнаружить соответствующее регулирование в специальном законодательстве, которое бы ввело принципы постановки и учета участков недр в качестве недвижимости. Однако Закон РФ «О недрах», зная положения о кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых (статья 30) и правила государственной регистрации работ по геологическому изучению недр (статья 28), не знает ни государственного кадастрового учета участков недр, как недвижимого имущества, ни прав на него.
Более того, в Законе РФ «О недрах» мы можем обнаружить много иных определений, которые в содержательном плане так или иначе пересекаются или могут пересекаться с понятием участка недр, что не вносит ясность в регулирование. В частности, согласно статье 2 Закона РФ «О недрах» государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. При этом такие правомочия собственника как владение, пользование и распоряжение, которое по логике вещей должно быть применимо к участку недр, как объекту недвижимости (статья 209 ГК РФ), соотносится Законом РФ «О недрах» с собирательным понятием «государственным фондом недр», который включает и «нераспределенные части», в свою очередь, не являющиеся объектами недвижимости (абзацы первый и второй статьи 2 Закона РФ «О недрах» и статья 130 ГК РФ).
Согласно абзацу второму статьи 7 Закона РФ «О недрах» при определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
С учетом необходимости конкретизации использования в Законе РФ «О недрах» терминологии все же стоит раз и на всегда решить соотношение упомянутых Законом РФ «О недрах» понятий: «государственный фонд недр», «используемые участки», «геометризованные блоки недр», «неиспользуемые части недр», «горного отвода» (судя по всему как некоей двухмерной проекции, направленной к центру Земли), «месторождение полезных ископаемых», «участок недр» (статья 7 Закона РФ «О недрах»), «федеральный фонд резервных участков недр» (статья 2.2. Закона РФ «О недрах»).
Также стоило бы определить и судьбу таких видов имущества, как «подземные сооружения», «горные выработки», «скважины» (абзацы первый и третий статьи 26 Закона РФ «О недрах», проектируемый пункт 2 части первой статьи 23 Закона РФ «О недрах»). Закон РФ «О недрах» и Поправки, говоря об указанных объектах как о сооружениях, позволяют также применить к соответствующим отношениям Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» (часть 7 статьи 1 Закона). Однако, при этом останется открытым вопрос, частью чего должны являться указанные сооружения, участка недр или соответствующего земельного участка (поскольку, как правило, они всегда имеют выход на дневную поверхность).
Поскольку Законопроект и Поправки связаны с обеспечением единства терминологии, следует более скрупулезно подойти к совершенствованию редакции Закона РФ «О недрах», в части конкретизации понятия участка недр, как объекта правоотношений, связанного с недропользованием и как пространственной основы для размещения иных объектов недвижимости в недрах: шахт, скважин, гезенок, шурфов и прочих горных выработок.
Решая указанные задачи, все же следует определить ту цель, для которой участку недр предоставляются дополнительные параметры для идентификации и режим недвижимой вещи. Дело в том, что в таком случае весьма актуальным вопросом станет установление в отношении участка недр гражданских прав, что в принципе ставит под вопрос существование всей системы лицензирования пользования недрами, представляющей собой административные разрешения.
Хотя частичный переход к гражданско-правовой модели организации недропользования в России мы видим уже сейчас на примере лицензионных соглашений, а также немногочисленных СРП (статья 12 Закона РФ «О недрах»), законченного перехода к имущественному обороту участков недр мы не наблюдаем. В последнем случае, следуя зарубежному опыту, участки недр могли бы предоставляться в рамках концессионных соглашений, частным случаем которых и является СРП. В таком случае, у недропользователя появляется обязательство, которое он должен выполнять в рамках договора (например, по согласованному объему добычи, уплате роялти и пр.), рискуя утратить право пользования недрами при его расторжении (статья 453 ГК РФ).
Возвращаясь к вопросу об идентификации участка недр, как объекта правоотношений недропользования, и, в частности, объекта торгов, следует обращать внимание еще на одну немаловажную деталь.
Этапность и стадийность процесса недропользования обуславливает поступательное получение и уточнение информации о месторождении полезных ископаемых о геологических и горно-технических особенностях эксплуатации месторождения. В результате появляется объективная информация о стоимости находящихся в месторождении запасах полезных ископаемых, условиях их залегания в недрах (глубины, объемы, пласты и пр.). В этом смысле участок недр, сформированный на стадиях геологического изучения, поиска и оценки (при которой даются прогнозы), а также до разведки, будет не идентичен тому участку недр, который может быть пригоден для промышленной добычи полезных ископаемых, например, угля или железнорудного сырья.
Понятно, что площадь участков для гелогического изучения может равняться целым провинциям и они вообще могут как не содержать пригодные к эксплуатации месторождения, так и, наоборот, вмещать вполне рентабельные для освоения месторождения. В последнем случае собственник недр в лице государства рискует, что переданные права пользования недрами на этапе изучения, поиска и разведки будут недооцененными.
Участок недр, предназначенный только для добычи минерального сырья, например, железной, медной руды может иметь конкретные границы, так как все запасы в нем разведаны и поставлены на баланс запасов полезных ископаемых (статья 31 Закона РФ «О недрах»). Проводя аналогию с формированием недвижимости в рамках кадастровых работ, региональное изучение, поиск и оценка, а также разведка полезных ископаемых могут рассматриваться в качестве таких же работ по формированию участка недр. То есть указанные виды недропользования лишь предваряют образование участка недр, поскольку при них лишь собирается полезная информация, которая потом позволяет идентифицировать соответствующий участок, как индивидуально определенную вещь.
С момента постановки запасов полезных ископаемых на баланс, когда известны все сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых, можно приступать к формированию участка недр и определять его конкретные границы.
В таком случае, существуют все предпосылки для инвестиционной привлекательности участка недр, как объекта торгов, на которых будет реализовано право пользования им. Работы же по геологическому изучению, поиску и оценке, разведке по своей сути не связаны с пользованием участками недр, как имуществом в плане получения от него плодов и продукции в виде добытых полезных ископаемых в результате эксплуатации имущества.
Реализация указанного подхода связана с введением в систему недропользования двух видов торгов, которые могут реализовывать только специальные ЭТП. Так, первый вид – это закупки подрядных работ по региональному изучению, поиску и оценке полезных ископаемых, их разведке. Второй вид, собственно имущественные торги по предоставлению прав пользования готовым к промышленной разработке участком недр, границы которого определены по итогам предварительно проведенных работ.
Базисом же вводимых изменений может стать более точное проектирование в Законе РФ «О недрах» порядка образования участка недр, как вида недвижимого имущества, предназначенного исключительно для добычи полезных ископаемых, включая решение вопросов о количестве и степени исследования месторождений полезных ископаемых, включаемых в каждый участок недр.
