Зеленин А.А.
Генеральный директор
ООО «РА Русмет»
28.12.2020.
Недропользование представляет собой один из базисов российской экономики, а богатства наших недр представляют собой основу экономической независимости и стратегической безопасности нашего государства. Доходы от добычи и продажи угля, железной и медной руды, углеводородов составляют существенную доходную часть нашего бюджета. Сами эти полезные ископаемые необходимы для производства продукции из металла.
Указанные факты отмечены в Конституции РФ, которая в статье 9 определила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В широком понимании этот принцип означает, что ресурсы недр должны использоваться в интересах граждан РФ, в том числе с экономической точки зрения. Каждый гражданин РФ должен обладать правом участвовать в той или иной форме в выгоде, полученной от использования ресурсов недр.
Реализация указанного принципа во многом зависит от политики государства в области недропользования. Правовая политика государства в соответствующей области отношений должна основываться на выработке юридических механизмов, которые бы позволили обеспечить баланс с одной стороны – государства, реализующего публичные функции в интересах общества в целом и законных интересов каждого гражданина, и, с другой стороны — частного собственника (инвестора) – пользователя недр. Во многих развитых добывающих странах такой принцип обеспечен законодательно и успешно реализовывается (например, аравийские страны, в которых каждый гражданин участвует в прибыли, полученной от добычи углеводородных ресурсов).
В данном контексте невольно вспоминается принцип, провозглашенный еще в Древнем Риме, о том, что высшая справедливость в том чтобы воздавать каждому свое (sum quique): инвестору – возмещение обоснованных затрат на разработку ресурсов недр плюс прибыль, а собственнику недр (государству, представляющему весь народ) – прибыль, которую приносит его собственность. После получения указанной прибыли, последняя может расходоваться государством на реализацию социальных программ (образование, здравоохранение и пр.), ведь, согласно пункту 1 статьи 7 Конституции РФ Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Вместе с тем найти справедливое соотношение распределения между прибылью государства, как собственником недр, и прибылью недропользователя очень сложно. Следует отметить, что данный баланс в нашем государстве до сих пор не найден. Государство и его многонациональный народ, не столько выигрывает, сколько проигрывает в области недропользования. До недавнего времени высокая цена на нефть отчасти вуалировала этот недостаток.
Одной из причин, которая лежит в неэффективном распределении прибыли от использования недр, кроется в непроработанности вопросов относительно правовой модели организации и правового структурирования объектов, обеспечивающих недропользование. Данная ситуация обусловлена недостаточным вниманием законодателя к проблеме регулирования права собственности в области использования недр.
В частности, не решены вопросы:
а) что представляет собой объект права собственности: недра, участок недр, ресурсы недр, месторождения полезных ископаемых);
б) кто и в каких случаях являться собственником объектов обустройства (горного имущества).
Есть еще одна из специфических проблем, тесно связанная с использованием недр и лежащая в основе проблематики собственности, это вопрос о том, кто и в каких случаях является собственником добытых полезных ископаемых (продукции). В частности, Закон «О недрах» упоминает лишь тот факт, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности (абзац третий статьи 1.2.). Однако не говорит о том, при каких условиях должны формироваться указанные лицензионные условия.
Указанные объекты, исходя из общих постулатов гражданского, земельного и законодательства Российской Федерации о недрах в том или ином виде предстают перед нами в виде самостоятельных сущностей, отдельных объектов гражданских прав, и, отчасти имеют признаки недвижимого имущества.
Вместе с тем, основой недропользования согласно Закону «О недрах» выступают участки недр, которые в силу закона обозначены как недвижимость (пункт 1 статьи 130 ГК РФ). Именно в отношении них устанавливается право на добычу полезных ископаемых (статья 7 Закона «О недрах»).
С самых древних времен недвижимость традиционно представляла собой одно из самых существенных экономических благ. При этом следует учитывать, что упорядочение оборота недвижимости, создание механизмов защиты прав на недвижимое имущество, безусловно, один из способов относительной стабилизации социальной и политической обстановки в обществе.
Деление вещей на движимые и недвижимые для гражданского оборота имеет фундаментальное значение. Такая классификация существенным образом определяет правовой режим вещи. Недвижимость — это товар особого рода, к которому неприменимы обычные нормы. Это обусловлено как высокой стоимостью объектов недвижимости, так и их социальной значимостью. Кроме того, пользование недвижимостью затрагивает интересы других лиц. В связи с этим государство не может самоустраниться от правового регулирования рынка недвижимости. Еще в 1917 году И.А. Покровский указывал на общенациональное значение недвижимости и ставил проблему соотношения частных и публичных интересов по поводу недвижимости[1]. По его мнению, недвижимость — это жизненное пространство каждого человека и общества в целом. Соответственно, разработка вопросов правового режима недвижимости занимает важное место в механизме обеспечения надлежащего баланса частных и публичных интересов по поводу недвижимости.
В соответствии с частью первой преамбулы Закона «О недрах» недра представляют собой часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (часть первая статьи 1 Закона «О недрах»). Также анализ нормы части третьей статьи 2.1. Закона «О недрах» следует, что отдельные участки недр, в случаях и в порядке, установленными федеральными законами могут быть отнесены к федеральной собственности.
Собственность в экономическом понимании представляет собой форму присвоение субъектом материальных благ. В классическом представлении материальными благами являются объекты материального мира, обладающие формой, ограничивающей названные объекты в пространстве и наполненные присущей только им субстанцией. С возникновением государства и права фактическая форма присвоения объектов материального мира (которую мы охарактеризовали как экономическую) получила юридическое опосредование. Был выработан институт «права собственности».
В.П. Грибанов писал: «право собственности есть установленная государством совокупность правовых норм, закрепляющих исторически определенную форму присвоения средств и продуктов производства (материальных благ) путем установления принадлежности имущества определенным лицам, определения объема и содержания правомочий по использованию принадлежащего им имущества, а также гарантий их осуществления.[2]». Человек, присвоивший те или иные материальные блага, наделяется статусом субъекта права, которому присущи правоспособность и дееспособность, а «присваиваемый» объект материального мира получил признание в правовом поле «вещи» (res).
По общей идее право собственности возможно лишь в отношении объекта гражданских прав, каковым, применительно к нашему случаю вступает, участок недр, как вещь недвижимая (часть первая пункта 1 статьи 130 ГК РФ). Между тем недра и участок недр – понятия не равнозначные. Так, если недра – часть земной коры, находящейся ниже поверхности земли, то участок недр есть обособленный, геометризированный, трехмерный блок этих самых недр (часть первая преамбулы и часть первая статьи 7 Закона «О недрах»).
«Вещь имеет материальный вид, материальные границы и от определенности этих границ зависит и определенность самой вещи, следовательно, и определенность права, соединенного с обладанием ею»[3].
Согласно части первой преамбулы Закона «О недрах», недра простираются «до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Такое установление не дает нам основание утверждать, что на недра может быть введено вещное право, для чего требуется обособление и индивидуализация объекта вещного права. Чтобы обойти указанную проблему позитивное право говорит о собственности, а не о праве собственности. То есть право в таком случае ставит акцент на экономической сущности соответствующего явления.
В России вплоть до XIX века аналогичные подходы использовались в отношении землевладения. Последнее не привязывалось к определенным границам, а распространялось на фактически обработанные личным трудом земли. Опять же объективные факторы: размеры государства, малозаселенные и труднодоступные районы, обеспечивали наличие неопределенности границ землевладения во многих регионах и местностях, как в Российской Империи, так и в РСФСР, СССР и, в последствии, в России. Такая неопределенность трансформировалась в нормы материального права и заметна и по сей день.
Так, в определении объекта гражданских прав выступает то земля, то земельный участок, хотя первая не выступает в качестве вещи и, тем самым, объектом вещного права быть не может (часть первая пункта 1 статьи 130, 128, пункт 3 статьи 129, пункт 3 статьи 209, пункт 2 статьи 214 ГК РФ). При этом особого внимания заслуживают правила, установленные в пункте 2 статьи 214 ГК РФ, в соответствии с которыми земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. На данном примере тенденция к закреплению юридической фикции просматриваются особенно четко. По логике указанной нормы выходит, что земля или природные ресурсы, например, те же ресурсы недр, не зависимо от того, обособлены они в участок (вещь) или нет, являются собственностью государства.
При этом телеологическая сущность пункта 2 статьи 214 ГК РФ просматривается в устранении негативного эффекта от захвата земель, недр и природных ресурсов гражданами и юридическими лицами, а также в задаче первоначально обеспечить монополию собственности государства на землю, которая лишь потом, будет поделена на участки (земельные участки, участки недр), и вовлечена в имущественный оборот. Без последнего фактора, необходимости участия вещи в обороте, просто нет необходимости выделять вещи.
В отличие от движимых вещей, недвижимые вещи существуют только в виде определенных юридических сущностей. Существует порядок и условия, выполняя которые та или иная часть материального мира в том числе собственность в экономическом понимании, приобретает правовой статус объекта гражданских прав и трансформируется в правоотношение собственности. Придание материальным благам статуса недвижимого имущества, как правовой категории, зависит от выполнения определенных требований Закона о регистрации недвижимости. Так, для придания собственности юридического статуса недвижимой вещи требуется выполнение в отношении ее государственного кадастрового учета. Согласно части 7 статьи 1 Закона о регистрации недвижимости государственный кадастровый учет недвижимого имущества — внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (далее также — объекты недвижимости), которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных этим Законом сведений об объектах недвижимости (далее — государственный кадастровый учет).
Несмотря на то, что этот Закон предусматривает правила внесение в кадастр земельных участков, зданий и сооружений, и даже машино-мест, участки недр могут учитываться в кадастре только в случаях, предусмотренных законом. Однако такой возможности пока не предусмотрено.
Можно предположить, что такая возможность пока заблокирована, поскольку кадастр в его существующем формате не способен учесть особенности, которые присущи участку недр.
Закон подробно перечисляет сведения, которые учитываются в кадастре о недвижимом имуществе (части 4 и 5 статьи 8 Закона о регистрации недвижимости). Однако среди них нет ни одного признака, кроме сведений о границах, которые можно было бы отнести к участкам недр. Даже такой немаловажный показатель как площадь (пункт 9 части 4 статьи 8 Закона о регистрации недвижимости), указываемая для земельных участков, зданий и сооружений в квадратных метрах, не может характеризовать участок недр, так как таковой представляет собой трехмерное пространство.
Для участка недр характерны совершенно специфические критерии, которые обособляют его в виде объекта недропользования, что должно учитываться и при описании таковых в качестве недвижимой вещи. В частности, описывая характеристики участка недр для целей недропользования, помимо границ и трехмерной площади, важны иные параметры, которые фиксируются в геологической и горно-технической информации и входят в состав сведений кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых: вид и объем запасов полезных ископаемых, информация о балансе которых в месторождении постоянно меняется в результате уточнения сведений о них, получаемых в результате разведки и последующей добычи.
На сколько важны данные характеристики для описания участка недр в качестве недвижимой вещи, вопрос остается дискуссионным.
В самой практике недропользования не выработаны правила формирования участков недр, в частности, нет четкой корреляции участков недр с месторождениями полезных ископаемых, когда в один участок недр включаются группы открытых месторождений. При этом сами участки недр становятся горизонтальными проекциями в виде блоков, например, на залежи руды и угля, объединяющие в себе несколько открытых и находящихся в стадии разведки месторождений.
Указанные факторы, также создают определенное напряжение при рассмотрении вопроса о возможности кадастрового учета участков недр в рамках общих правил, диктуемых Законом о регистрации недвижимости.
Отказ от выделения участков недр в качестве индивидуально определенных недвижимых вещей является оправданным, поскольку участки недр, в большинстве стран, не участвуют в имущественном обороте. Право пользования недрами входит либо в право собственности на земельный участок, либо осуществляется в рамках специального регулирования.
Что касается России, то необходимость учета участков недр и регистрация права собственности на них в соответствии со статьей 131 ГК РФ также отсутствует, поскольку ресурсы недр ex lege и так находятся в государственной собственности (пункт 2 статьи 214 ГК РФ и статья 2.1. Закона «О недрах»), не зависимо от того, обособлены ли они в специальные объекты – участки недр, горные отводы или находятся в нераспределенном фонде недр.
Выделение участков недр в качестве недвижимых вещей, не несет в себе никаких последствий, так как в дальнейшем, участки недр не рассматриваются в виде объектов гражданского оборота, а право собственности на них не регистрируется, как на классическую недвижимость (земельные участки). Только изменение государством подхода к использованию недр, например, замена лицензий на концессионные соглашения может актуализировать вопрос обособления участков недр в недвижимые вещи.
[1] Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 143.
[2] «К вопросу о понятии права собственности» В.П. Грибанов, Вестник МГУ, серия экономики, философии, права, №3 1959 г, стр. 173-190.
[3] В.К. Победоносцев «Курс гражданского права». Первая часть: Вотчинные права. – М.: «Статут», 2002. – 800 с. (Классика российской цивилистики», стр.345