Минфин России разработал проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Проект и Закон о приватизации соответственно), которым вводится дуалистическая система приватизации федерального имущества. В частности, такая процедура будет касаться малоликвидного недвижимого и движимого имущества стоимостью до 100 млн. рублей.
Проектом предусматривается, что Правительство РФ утвердит порядок формирования Перечня федерального имущества, приватизация которого будет осуществлена без включения в прогнозный план программу приватизацию (Перечень). В свою очередь, указанный Перечень должен будет утвердить Минфин России. Срок работы по исполнению указанного Перечня от 1го до 3х лет.
Из указанного законотворческого предложения видно, что прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества создается аналог на ведомственном уровне. Согласно пояснительной записке к Проекту такой подход послужит принятию оперативных решений по приватизации отдельных видов недвижимого и движимого имущества, идея чего может быть в целом поддержана.
Вместе с тем реализация отмеченной идеи в рамках предлагаемого Проектом порядка вряд ли является оптимальным вариантом и страдает существенными концептуальными противоречиями. Отметим, что любой дуализм чреват тем, что выбранное решение в рамках того или иного варианта будет поставлено под сомнение.
Так как Проект исходит из определенных критериев для формирования упомянутого Перечня, то всегда присутствует риск того, что какие–то нюансы не будут учтены или искажены, а при изменении параметров, могут утратить актуальность, что в итоге поставит под удар итоги приватизации.
Первой дилеммой, которую должны будут решить правоприменители это вопрос отнесение того или иного объекта к недвижимому имуществу и определение его стоимости. Проект не отвечает на следующие вопросы, что если соответствующее недвижимое или движимое имущество стоимостью до 100 млн. руб. (за исключением акций), включено в прогнозный план приватизации федерального имущества или наоборот не включено в Перечень, утверждаемый Минфином России.
Проект не определяет также какие последствия наступят при изменении стоимостных параметров включаемого в прогнозный план приватизации и Перечень имущества. Подобные ситуации могут возникнуть, в частности, при пересмотре кадастровой стоимости в порядке ее оспаривания (статья 24.18. Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»), а также при утверждении результатов кадастровой стоимости, которая в разрезе каждого региона производится не менее одного раза в течение трех лет по России, и по городам федерального значения не менее 1 раза в течение двух лет (статья 24.12. Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»).
В этой связи синхронизировать включение объектов недвижимости в единые по своей сути прогнозный план (программу) приватизации и Перечень с проведением переоценки кадастровой стоимости в развилке от 2х до 3х лет в разрезе каждого региона не представляется возможным. Тем самым, Минфину России, равно как и Правительству РФ, необходимо будет утверждать программу приватизации и Перечень соответствующего имущества по каждому субъекту Российской Федерации, приурочивая его составление к дате утверждения результатов определения кадастровой стоимости (статья 24.17. Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»). В противном случае применение Проекта будет вызывать множество спорных ситуаций на предмет правомерности и обоснованности включения имущества в программу приватизации и Перечень при переоценке соответствующего имущества.
Таким образом, и Правительство РФ и Минфин России будут вынуждены постоянно вносить изменения в утверждаемые ими приватизационные документы и перераспределять соответствующие объекты между планом приватизации и Перечнем при изменении кадастровой стоимости соответствующих объектов недвижимости. Такой подход вряд ли будет служить оптимизации и определенности при проведении приватизации.
Проект также не отвечает на вопрос, что если стоимостные параметры изменяться не при «включении» объекта в Перечень или прогнозный план программу приватизации, а на момент объявления соответствующих приватизационных процедур.
Указанные проблемы отягчаются требованиями Проекта, согласно которому в отношении объектов, включаемых в Перечень, устанавливается принцип целостности и единства объектов. То есть «разделение» и «дробление» включаемых в Перечень объектов согласно Проекту не допускается. Подчеркнем, что причастие «включаемый», которым оперирует Проект, не дает нам четкого понимания того, когда должен применяться указанный принцип – на всем протяжении существования объекта в Перечне, или же только на момент его включения туда, или даже до соответствующей ситуации. При выполнении первого требования правоприменителю необходимо вести постоянный мониторинг соответствия объекта, заявленным Проектом параметрам «неделимости», о чем мы говорили применительно к мониторингу стоимости.
Проект устанавливает запрет на совершение юридических действий, направленных на образование новых вещей «раздел», что возможно, например, в случае раздела земельного участка (статья 11.4. ЗК РФ), образования в здании помещений, раздела линейных недвижимых сооружений на несколько объектов недвижимости, или выделения недвижимых вещей из сложных имущественных комплексов (производственно–технологических комплексов (ПТК)), единых недвижимых комплексов (ЕНК), предприятий, сложно–составных сооружений, вопрос в отношении образования и раздела которых на законодательном уровне до конца не решен.
Однако не учитывается, что во многих случаях практика идет не по пути совершения раздела вещи (принятии соответствующего решения и составлении технического плана, то есть юридической возможности образовать из исходной недвижимости новую вещь), а тот же эффект достигается посредством проведения формальной реконструкции объекта капитального строительства (пункты 14, 14.1. статьи 1, статьи 51 и 55 ГрК РФ,), что в итоге может служить обходу закрепляемых Проектом принципов. В этой связи вводить Проектом запрет на раздел (образование) недвижимых вещей, включая вопросы разукрупнения ПТК и ЕНК, в отсутствие в законодательстве России четкого порядка их образования, не приведет к искомым целям.
Еще одним из недостатков Проекта выступает то, что последний связывает раздел объектов недвижимости, с образованием частей в виде самостоятельных имущественных объектов. Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» (Закон о регистрации) не связывает выделение частей объектов недвижимости с их разделом на несколько объектов, а предусматривает образование частей недвижимости для установления ограничений и обременений соответствующего недвижимого имущества (например, пункт 24 части 4 статьи 8, пункт 2 части 2 статьи 22, пункт 2 части 2 статьи 24 Закона о регистрации). В этом плане нормы Проекта необходимо согласовать с требованиями законодательства в области недвижимости.
С другой стороны, следует обратить внимание, что не всякий раздел недвижимости связан со снижением его стоимости. Например, выдел в здании помещений, наоборот позволяет увеличить его стоимость, поскольку у того же собственника появляются дополнительные оборотоспособные объекты недвижимости. Раздел земельного участка, единого недвижимого комплекса (статья 133.1 ГК РФ), сложных сооружений (статья 134 ГК РФ) может быть связан с оптимизацией землепользования или владения недвижимостью, исключением неиспользуемых, излишних или утративших функциональность площадей, за которые собственник будет нести повышенное бремя содержание (статья 210 ГК РФ) и дополнительную налоговую нагрузку. В этом случае, при разделе исходного объекта его стоимость и инвестиционная привлекательность будет только увеличиваться. В этой связи, безусловное выполнение принципа «целостности и единства» включаемых в Перечень имущественных объектов не во всех случаях будет способствовать достижению интересов государства по получению наибольшей стоимости от приватизируемого имущества.
К тому же вводимый Проектом запрет на раздел объектов может быть аннулирован путем раздела (реконструкции) объектов еще до включения в Перечень.
Проект касается вопросов в части определения приобретателя государственного и муниципального имущества. Так, пункт 3 статьи 18 Закона о приватизации предлагается дополнить правилом, согласно которому аукцион, в котором принял участие только один участник, признается несостоявшимся, а с этим лицом заключается договор по начальной цене. Однако Закон о приватизации регулирует вопросы заключения договора с победителем аукциона, каковым вводимое Проектом лицо не является. В этой связи данная сфера остается за предметом правовой регламентации.
То же замечание справедливо и для предусмотренного Проектом случая заключения договора с единственным участником процедуры продажи посредством публичного предложения. При этом следует учитывать, что процедура публичного предложения не предусматривает возможность снижения цены на «шаге понижения», когда в ней участвует одно лицо, что означало бы торговлю им с самим собой.
Также, согласно статье 6 Закона о приватизации Правительство Российской Федерации своим решением вправе поручить юридическим лицам организовывать от имени Российской Федерации в установленном порядке продажу приватизируемого федерального имущества и (или) осуществлять функции продавца. В указанном решении Правительства Российской Федерации определяются подлежащее приватизации федеральное имущество, действия данных юридических лиц, размер и порядок выплаты им вознаграждения. При этом сумма вознаграждения указанных юридических лиц не входит в цену продажи федерального имущества и подлежит выплате за счет средств победителя аукциона либо средств победителя продажи посредством публичного предложения, уплачиваемых сверх цены продажи приватизируемого федерального имущества.
Поскольку единственный участник торгов не может считаться победителем приватизационных процедур, то в таком случае организатор торгов рискует остаться без предусмотренного Правительством РФ вознаграждения.
Подводя итог изложенному, следует сакцентировать внимание на политико–правовой направленности предлагаемых Проектом изменений.
Если Проект направлен на оптимизацию процесса приватизации федерального имущества, то в таком случае справедлив вопрос, почему соответствующая оптимизация применяется не ко всему массиву федеральных активов, а к наиболее малоценному имуществу? Если мы признаем неповоротливость и неэффективность прогнозного плана приватизации в постоянно изменяющихся условиях рынка и выводим лишь часть объектов из под соответствующего режима правительственных компетенций на уровень федерального ведомства, то почему наиболее ценные активы остаются в сфере полномочий Правительства РФ? Если в последнем случае объективно создаются дополнительные гарантии для государства и приобретателей имущества, то в таком случае перевод отдельных сделок на низовой уровень органа исполнительной власти будет вести к лишению и государства и приобретателей имущества соответствующих гарантий.
Если же речь все же идет о реальной оптимизации в Проекте приватизационных процедур, то в таком случае, почему выгоды от оптимизации лишаются собственник и приобретали федерального имущества, стоимость которого превышает 100 млн. рублей от кадастровой стоимости. То есть в данном случае мы можем наблюдать достаточно противоречивую ситуацию, когда наиболее ценные активы отчуждаются государством по неэффективным процедурам.
Таким образом, принятию Проекта и конструированию его норм, прежде всего должна предшествовать концептуальная проработка поставленных вопросов. Следует либо признать неэффективность реализации имущества через план приватизации и предложить пути оптимизации соответствующих процедур в целом, либо обосновать, почему же только низко ликвидные объекты (стоимостью до 100 млн. рублей или иной), не могут быть реализованы через прогнозный план приватизации.
/Русмет, А.Зеленин/