Ситуация с коронавирусной инфекцией потребовала от Правительства РФ и иных органов власти принятия в экстренном порядке нормативных правовых актов, направленных на поддержку граждан и предпринимателей. Изданные нормативные документы приняты без общественного обсуждения в рамках процедуры ОРВ (оценки регулирующего воздействия). Предпринимательское сообщество не смогло высказать свое мнение по их содержанию и перспективам применения. Вероятно, такие акты не смогут в полной мере закрыть вопросы реальной поддержки пострадавших от коронавирусной инфекции отраслей экономики.
До сих пор не ясно какие критерии и данные положены в основу построения перечней пострадавших отраслей. Известно, что в связи с введением режима самоизоляции ломозаготовители, принимающие лом от физических лиц, пострадали не меньше своих коллег из сферы бытовых услуг, общепита и других областей экономической деятельности. Однако в списки «потерпевших» отраслей деятельность по ломозаготовке не внесена.
Отметим, что Правительство РФ дважды утверждало перечень пострадавших отраслей. Первый раз это было сделано постановлением Правительства РФ от 02 апреля 2020 г. № 409 «О мерах по обеспечению устойчивого развития экономики» (Постановление 409, Перечень 409).ВПункте 2 Постановления 409 сказано, что «осуществление организациями и индивидуальными предпринимателями деятельности в соответствующей сфере деятельности, наиболее пострадавшей в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, определяется по коду основного вида деятельности, информация о котором содержится в Едином государственном реестре юридических лиц либо в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 марта 2020 г.».
Само Постановление 409 распространяется на случаи предоставления налоговых послаблений и отсрочек.
Днем позже, Правительство РФ утвердило Перечень отраслей российской экономики в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции (постановление Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 г. № 434 (далее – Перечень и Постановление 434 соответственно). Смысл определения указанных отраслей в том, что они должны получать определенную поддержку и льготы в соответствии с законодательством РФ по банковской деятельности. Утвержденный Перечень 434 дублировал перечень, утвержденный Постановлением 409.
Какой смысл в таком двойном регулировании?
Отвечая на этот вопрос, отметим, что каждый документ принят по конкретному кругу вопросов. Однако поскольку перечни идентичны, не ясно, какой смысл был в его повторении в Постановлении 434.
Технически верным, на мой взгляд, было бы упоминание перечня оранизаций в Постановлении 434.
Перейдем к другому акту – постановлению Правительства РФ от 03 апреля 2020 г. № 439 «Об установлении требований к условиям и срокам отсрочки уплаты арендной платы по договорам аренды недвижимого имущества» (Постановление 439). В документе указано, что эти требования применяются к условиям и срокам отсрочки уплаты арендной платы, предусмотренной в 2020 году за использование недвижимого имущества по договорам аренды недвижимого имущества, которые заключены до принятия в 2020 году органом государственной власти субъекта РФ в соответствии со статьей 11 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» решения о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории субъекта РФ и арендаторами по которым являются организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность в отраслях российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции.
О каких организациях в данном случае идет речь, об указанных в Перечне 409 или 434? Данный вопрос не является праздным, так как положения Перечня 409 должны толковаться ограничительно. Напомним, что пункт 2 Постановления 409 позволяет относить к пострадавшим отраслям только деятельность, определенную основным видом по ОКВЭД.
В свою очередь, из Постановления 434 следует, что определение пострадавшей отрасли экономики производится через сферу и вид экономической деятельности, наименование и код ОКВЭД, которой указан в Перечне. Вместе с тем, там нет пункта, который говорит о том, что это должна быть основная деятельность по коду ОКВЭД из ЕГРЮЛ.
Таким образом, логично применять Пункт 2 Постановления 409 и к случаю с Перечнем из Постановления 434, то есть трактовать и его как основной код по ОКВЭД.
Однако есть сомнения в таком подходе. Если бы Постановление 434 было частью системы Постановления 409, то для каких целей повторно утверждается Перечень 434? Не достаточно ли было бы просто сделать отсылку к Постановлению 409?
В таком смысле, Постановление 434 должно рассматриваться в виде самостоятельного акта, которое трактуется исходя из собственной логики, целей и задач.
Начнем с формально-юридического аспекта, который как мне кажется, должен быть главенствующим при применении Постановления 434.
Итак, на чаше весов, согласно утвержденному Перечню 434 в одном разделе указаны: «Сфера деятельности, наименование вида экономической деятельности» и в другом — «код ОКВЭД 2». Таким образом, предопределяется комплексное применение содержащихся в Перечне 434 норм, так как включение в его содержание пустых фраз, противоречит природе Постановления 434, как нормативного правового акта (абзац второй статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
Чтобы понять, о чем речь, обратимся к практике использования ОКВЭД до издания анализируемых актов Правительства РФ. Из области социального страхования нам известно, что указание ОКВЭД ̶ это еще не деятельность, а лишь пожелание предпринимателя ее выполнять. Каждый предприниматель работает на свой риск и должен иметь возможность оперативно выбирать направление и реагировать на конъюнктуру рынка (абзац третий пункта 1 статьи 2 ГК РФ). ОКВЭД записывается в ЕГРЮЛ на основании заявления юридического лица. Наличие ОКВЭД, еще не означает осуществление этой деятельности по факту, и контролирующие органы, зная это, требует каждый год подтверждать ее реальное выполнение.
В этом смысле для выполнения Постановления 409 и 434 в духе наиболее приближенным к реалиям условиям требуется проверки факта реального выполнения отмеченной в ОКВЭД деятельности.
Одновременно, ОКВЭД не определяет сфер деятельности, что следует из приказа Росстандарта от 31 января 2014 г. № 14-ст. Перечень 434 четко указывает как на сферу деятельности, так и на ее вид (что фиксирует ОКВЭД), что позволяет нам думать, будто сфера ̶ это более широкое понятие. Такой вывод напрашивается и из предложенной последовательности: указывается всегда общее, потом частное понятие. И если вид экономической деятельности определяется только через код ОКВЭД, то сфера означает наряду с кодом ОКВЭД использование общих критериев к классификации «пострадавшей» деятельности.
Этот подход не терпит формального отношения, но требует анализа фактически осуществляемой предприятием деятельности.
Логика Постановления 434 именно в таком понимании соответствует свободе предпринимательства и экономической деятельности, провозглашенной Конституцией РФ и ГК РФ (пункт 1 статьи 34 и пункт 1 статьи 1 ГК РФ).
То же по существу требует и Постановление 439 применительно к льготам по арендной плате, которое дословно говорит об «организациях и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих деятельность в отраслях российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции.». То есть, на мой взгляд, не исключается узкая трактовка деятельности в виде ее номинальной привязке к коду ОКВЭД.
В целом, можно признать: ОКВЭД не отражает реальное положение вещей в компаниях, что исключает отождествление ОКВЭДа с реальной фактической деятельностью.
Например, наглядным показателем успешности бизнеса коммерческой компании является полученный ею доход (абзац третий Пункта 1 Статьи 3 ГК РФ). Но можем ли мы доходность бизнеса или вида деятельности квалифицировать в качестве основного или дополнительного? Легко представить ситуацию, когда все усилия компании могут быть сосредоточены на одном виде деятельности, который не только не приносит существенный доход, но и требует дополнительные затраты на его выполнение, а значит, потенциально приносит убытки. А иной, незначительный с точки зрения несения расходов на его выполнение контракт по другому виду деятельности, перекроет доходность и покроет убытки от выполнения первого вида деятельности. Продолжая тему, можно смоделировать ситуацию, при которой деятельность по дополнительному коду ОКВЭД становится на том или ином этапе работы основной, а основная деятельность – второстепенной. В этом случае все перечисленные выше постановления, а особенно Постановление 409 не выдерживают критики, так как исходят из формального подхода к определению пострадавших предприятий ̶ через код ОКВЭД.
В этом ключе становится не ясным, как в условиях с привязкой к ОКВЭД решить вопросы реальной поддержки предприятий. Закрепленный в указанных актах Правительства РФ механистический подход является удобным, но иррациональным, поскольку не наличие того или иного кода ОКВЭДа причиняет убытки компании, а блокирование и невозможность реализации деятельности, которая приносит или не приносит доход (поскольку предпринимательство означает и несение убытков). Считаю, что одним из ключевых факторов, который должен проверяться для предоставления налоговых и иных льгот, это не наличие в ЕГРЮЛ соответствующего ОКВЭД (тем более только основного), а факт блокирования и невозможности выполнять приносящую доход деятельность, относящуюся к пострадавшей (срыв договоров, невозможность выхода сотрудников в связи с предоставлением им выходных дней, режим штрафов и самоизоляции).
Андрей ЗЕЛЕНИН, генеральный директор Рейтингового агентства «Русмет»