Пандемия COVID-19, вероятно, будет вспоминаться как перелом в истории мировой торговли, изменивший ее кардинально. В постпандемической среде многие страны будут интенсивно направлять усилия на перезагрузку своей промышленности и защиту жизненно важных и необходимых поставок внутри государства.
Как считают аналитики рейтингового агентства «Русмет», внешнюю торговлю после пандемии может захлестнуть политика протекционизма, и экспортеры должны готовиться к тому, что все больше стран не сможет устоять перед этой угрозой.
Высокая степень протекционизма уже негативно сказалась на импорте и экспорте в прошлом году. Во всех четырех кварталах 2019 г. годовой прирост мировой торговли оказался отрицательным со спадом от 2,4% до 3,3%. В период с середины октября 2019 г. до середины мая 2020 г. члены ВТО приняли 363 новых торговых и связанных с торговлей мер, из них 256 (около 71%) были связаны с пандемией. То, что происходит сейчас, будет влиять на то, какую форму будет принимать мировая торговая система в течение следующего десятилетия.
Рис. 1. Динамика развития мировой торговли
Вводимые новые торговые барьеры могут негативно повлиять на восстановление экономик, особенно с учетом большой доли трансграничных поставок в мире. Влияние COVID-19 на торговлю и экономику уже всем заметно. Произошло сокращение спроса, а, следовательно, и торговых потоков. По оценкам ВТО, мировая торговля в 2020 г. упадет на 13–32%. Сбои в системе снабжения ставят под сомнение устойчивость производственных холдингов и объединений, будь то региональных или глобальных.
В последнее время все чаще сообщается, что некоторые американские и европейские производители намерены переместить свои заводы из Китая или, по крайней мере, иметь альтернативные источники поставок в географически разных точках мира. А Япония предлагает поддержку своим отраслям, которые перемещают производства на родину. Кстати, многие страны уже оценили свои перспективы и стараются не упустить эту хорошую возможность привлечь на свою территорию иностранных производителей, перемещающих заводы из Китая. Мировые институты делают все возможное, чтобы смягчить воздействие пандемии на глобальную экономику. Всемирный банк выпустил руководящее письмо «Что нужно и что нельзя делать в торговой политике в ответ на COVID-19». Письмо призывает правительства во всем мире ослабить ограничения на торговлю основными медицинскими товарами и продуктами питания, устраняя необходимость в лицензировании. Он также призывает поддерживать экспортеров в сохранении своих рабочих мест и поступлений выручки в иностранной валюте, а также вносить вклад в усилия по макроэкономической политике, направленной на защиту мировой экономики от спада, вызванного пандемией.
Вопрос только в том, прислушаются ли страны к этому совету или же усилятся их протекционистские тенденции? Еще до того, как началась пандемия, в сфере мировой торговли протекционизм нарастал и проявлялся в виде введения различных штрафных пошлин, квот, усиления антидемпинговых и других мер по защите торговли, повышении импортных пошлин или введение новых требований в отношении лицензирования импорта, отмены льгот и даже пересмотра некоторыми странами соглашений о свободной торговле. Торговая политика многих стран стала все больше ориентироваться на внутреннюю изоляцию.
Сегодня этот подход стал казаться единственным выходом из ситуации. Например, обеспечение доступности предметов первой необходимости внутри конкретной страны в случае возникновения очередной пандемической ситуации может быть достигнуто путем защиты ее критически важных отраслей промышленности или же в диверсификации цепочек поставок.
Как мир будет справляться с необузданной протекционистской торговой политикой, когда ВТО не в состоянии обеспечить соблюдение правил торговли?
Таким образом, можно ожидать, что торговая политика многих стран станет более консервативной. Такой подход, вероятно, будет отражен в ней несколькими способами: например, путем увеличения импортных тарифов и применения скрытых или явных нетарифных барьеров, таких как процедуры лицензирования, импортные и экспортные квоты. Страны могут также попытаться защитить свою отечественную отрасль путем более широкого применения антидемпинговых и компенсационных пошлин, а также чрезвычайных защитных мер. Дональд Трамп уже показал, что он готов применять обширные торговые ограничения в хорошие экономические времена, даже несмотря на возражения американского бизнеса.
Тарифы на сумму десятков миллиардов долларов, введенные на сталь и алюминий, все еще действуют в США. Администрация достигла временного перемирия с Китаем в феврале, но большинство тарифов торговой войны с ним остаются, затрагивая более половины двусторонней торговли. Теперь наступили плохие экономические времена и президентские выборы. Никого не удивит, если администрация Трампа использует текущую ситуацию с COVID-19 в качестве предлога для введения новых торговых барьеров. Трампу нужно будет кого-то обвинить в массовой безработице и банкротстве. Когда он выберет иностранные компании в качестве этого козла отпущения, то его естественным кредо будет дальнейший протекционизм.
Тем более, когда ВТО сейчас не в состоянии обеспечить соблюдение правил международной торговли. В декабре 2019 г. последние судьи Апелляционного органа ВТО вышли на пенсию без какой-либо замены, назначенной членами ВТО. Это, по сути, устранило самый важный инструмент, с помощью которого ВТО поддерживал порядок. Так, торговые барьеры во время пандемии в Европе возникли очень быстро. В марте Франция и Германия запретили продажу жизненно важного больничного оборудования за пределы национальных границ, в том числе в пораженную вирусом Италию. Такой экспортный протекционизм оказался заразителен: Великобритания, Южная Корея, Бразилия, Индия, Турция, Россия и десятки других стран ограничивают зарубежные продажи медикаментов, фармацевтических препаратов и даже продуктов питания.
Импортный протекционизм тоже будет набирать обороты. Мы знаем, что большая часть производственного сектора в Европе была закрыта с целью ограничения воздействия коронавируса. Страны ЮВА стали открывать свои предприятия раньше, чем Европа. Логично ожидать, что в портах Роттердама и Гамбурга внезапно появятся металлы, электроника, химикаты и другие товары на суммы в сотни миллиардов евро, а европейская промышленность наверняка поднимет шум и потребует введения защитных тарифов на недобросовестный импорт. Более того, Китай может попытаться поддержать свою депрессивную экономику, субсидируя производство. Таким образом, Европа, Соединенные Штаты или другие страны начнут жаловаться на «несправедливую» торговую практику. Поскольку в результате торговой войны китайские товары в основном останутся в стороне от Соединенных Штатов, Брюссель теперь станет важным противником Китая.
Государства, не входящие в ЕС, также окажутся под давлением такой тенденции и будут защищать отечественную промышленность. Европейские экспортеры столкнутся с «зеркальным» ударом таких мер на внешних рынках. Компании повсюду смогут и будут добиваться освобождения от импорта, прося свои правительства ограничить иностранных конкурентов введением различных ограничений. Нужно сказать, что условия для введения защитных тарифов в ВТО довольно просты. Отрасль должна доказать, что она получила ущерб, что будет нетрудно в условиях нынешних экономических трудностей. Особенно легко сейчас будет обосновать компенсационную пошлину. Это тариф направлен против субсидирования и используется для предотвращения недобросовестной конкуренции, возникающей в результате вмешательства государства в рынки.
В настоящее время правительства выделяют триллионы долларов для поддержания компаний на плаву. После COVID-19 большое количество импорта будет поступать от компаний, которые получили такую помощь. В соответствии с правилами ВТО субсидирование разрешается обеим сторонам торговли и обе стороны могут вводить компенсационные пошлины против субсидий. Но этот сценарий все же далек от худшего случая… Некоторые правительства могут вообще игнорировать правила ВТО и повторить действия Трампа в отношении стали и алюминия, утверждая, что импорт должен быть остановлен, поскольку он представляет угрозу для их национальной безопасности.
Правила ВТО на самом деле делают такой протекционизм весьма вероятным, так как на сегодняшний день отсутствует какой-либо план по его прекращению или предотвращению.
Какие сейчас существующие меры торговой защиты
Согласно правилам ВТО, введение тарифов и равное их применение ко всем торговым партнерам являются ключом к беспрепятственному товарообороту между странами. Применение конкретной страной защитных мер в отношении своего рынка, являются исключением из этого правила и включают в себя, в основном:
- действия против демпинга (продажи импортных товаров по неоправданно низкой цене)
- введение компенсационных пошлин в случае выявления субсидий, получаемых экспортерами
- введение чрезвычайных мер по временному ограничению импорта, призванные защитить отечественную промышленность.
Демпинг и субсидии соответственно связаны с антидемпинговыми (AD) и компенсационными пошлинами (CVD). Предназначение антидемпинговых пошлин такое же, что и компенсационных пошлин. Разница в том, что компенсационные пошлины стремятся компенсировать вредоносные субсидии, в то время как антидемпинговые пошлины компенсируют демпинги.
- Антидемпинговые меры
Если компания экспортирует продукт по цене ниже той, которую она обычно взимает на своем внутреннем рынке, то считается, что она демпингует. Является ли это нечестной конкуренцией? Мнения расходятся, однако многие правительства-импортеры принимают меры против демпинга, дабы защитить свою промышленность. Правила ВТО сосредоточены на том, как правительства могут или не должны реагировать на демпинг, т.е. регулируют антидемпинговые действия, и их часто называют «Антидемпинговым соглашением». В целом, соглашение ВТО позволяет правительствам действовать против демпинга в тех случаях, когда существует реальный («материальный») ущерб конкурирующей отечественной промышленности. Для этого правительство должно быть в состоянии показать, что демпинг имеет место, рассчитать степень демпинга (насколько ниже экспортная цена по сравнению с ценой внутреннего рынка экспортера) и доказать, что демпинг наносит ущерб или несет угрозу ущерба.
Как правило, антидемпинговое действие означает взимание дополнительной импортной пошлины на конкретный продукт с конкретной страны-экспортера с целью приведения цены к «нормальной стоимости» или устранения ущерба отечественной промышленности в стране-импортере.
- Компенсационные меры
Соглашение ВТО по данному направлению преследует две цели: оно регулирует использование субсидий странами и действия, которые страны могут предпринять друг к другу по противодействию субсидиям. В нем говорится, что страна может использовать процедуру урегулирования споров ВТО, чтобы добиться отмены субсидии или устранения ее негативных последствий. Или страна может начать собственное расследование и в конечном итоге взимать дополнительную пошлину (известную как «компенсационная пошлина») на субсидируемый импорт, который, как установлено, наносит ущерб ее отечественным производителям.
Соглашение ВТО содержит определение субсидии. В нем также вводится концепция «целевой» субсидии, то есть субсидии, доступной только предприятию, отрасли, группе предприятий или группе отраслей в стране, предоставляющей эту субсидию. Соглашение определяет две категории субсидий: запрещенные и дающие право на возбуждение иска. Запрещенные субсидии: субсидии, которые требуют от получателей выполнения определенных экспортных целей или использования внутренних товаров вместо импортируемых товаров. Они запрещены, потому что они специально предназначены для искажения международной торговли и, следовательно, могут нанести ущерб торговле других стран. Они могут быть оспорены в процедуре урегулирования споров в ВТО, где они рассматриваются в ускоренном графике. Если процедура урегулирования спора подтверждает, что субсидия запрещена, она должна быть немедленно отменена. В противном случае страна, подавшая жалобу, может принять контрмеры — если отечественные производители страдают от импорта субсидируемой продукции, может быть введена компенсационная пошлина.
- Ограничение импорта при чрезвычайном положении
И, наконец, член ВТО может временно ограничить импорт продукта (принять «чрезвычайные защитные» меры), если его внутренняя промышленность получила ущерб или ей угрожает ущерб, вызванные резким увеличением импорта. Импортный «всплеск», оправдывающий защитные меры, должен быть реальным увеличением импорта (абсолютное увеличение); или это может быть увеличение доли импорта на сокращающемся рынке, даже если объем импорта не увеличился (относительное увеличение). Здесь ущерб должен быть серьезным. Защитные меры при чрезвычайном положении всегда были разрешены в соответствии с ГАТТ (статья 19). Тем не менее, до сих пор они использовались редко.
Соглашение ВТО устанавливает критерии для оценки того, является ли «серьезный ущерб» причиненным или угрожаемым, и факторы, которые необходимо учитывать при определении воздействия импорта на отечественную промышленность. В случае наложения, защитная мера должна применяться только в той мере, в какой это необходимо для предотвращения или исправления серьезного ущерба и для помощи соответствующей отрасли в адаптации.
В тех случаях, когда налагаются количественные ограничения (квоты), они, как правило, не должны уменьшать объемы импорта ниже среднегодового значения за последние три репрезентативных года, для которых имеются статистические данные, если только не дается четкое обоснование того, что для предотвращения или устранения серьезных последствий необходим другой уровень. В принципе, защитные меры не могут быть направлены на импорт из определенной страны. Однако в соглашении ВТО действительно описывается, каким образом квоты могут быть распределены между странами-поставщиками, в том числе в исключительных обстоятельствах, когда импорт из некоторых стран непропорционально быстро увеличивается. Защитная мера не должна длиться более четырех лет, хотя она может быть продлена до восьми лет, при условии принятия компетентными национальными органами решения о том, что эта мера необходима и что есть доказательства того, что отрасль адаптируется. Меры, введенные на срок более года, должны постепенно ослабляться.
Когда страна ограничивает импорт, чтобы защитить своих отечественных производителей, в принципе она должна что-то дать взамен. В соглашении говорится, что экспортирующая страна (или экспортирующие страны) может искать компенсацию посредством консультаций. Если соглашение не достигнуто, экспортирующая страна может принять ответные меры, приняв аналогичные ограничения — например, она может повысить тарифы на импорт из страны, которая первая применила защитную меру. В некоторых обстоятельствах экспортирующая страна должна ждать три года после того, как защитная мера была введена, прежде чем она сможет принять ответные.
Экспорт из развивающихся стран в какой-то степени защищен от этих мер. Импортирующая страна может применять защитные меры только тогда, если продукция из развивающейся страны составляет более 3% импорта этого продукта, или если на долю нескольких развивающихся стран с долей импорта менее 3% в совокупности приходится более 9% от общего импорта соответствующего товара.
Антидемпинговые инициации по-прежнему являются наиболее частыми мерами по исправлению положения в торговле, на них приходится около 80% всех инициаций.
Хотя антидемпинговые меры были предусмотрены для содействия свободной торговли, во многих случаях есть свидетельства о том, что они используются в качестве инструмента протекционизма. Так Индия и Китай использовали антидемпинговую пошлину для ослабления конкурентной борьбы на внутреннем рынке. Антидемпинговые меры также использовались в качестве формы «возмездия» против стран, которые уже ввели антидемпинговые пошлины на товары из страны, принимающей «зеркальное» решение у себя. А также, что только в 2% случаев было установлено, что ЕС ввел антидемпинговые пошлины для компенсации демпинга. В остальных 98% случаев данные меры использовались для других целей.
Как обосновывается демпинг в США
Большая часть документации по антидемпинговым решениям в этой стране сосредоточена на определении ущерба Комиссией по международной торговле США, а Министерство торговли США находит демпинг и почти всегда. При этом как уставные правила, так и дискреционные решения на уровне ведомств служат цели получения очень большой прибыли. В ходе антидемпингового расследования Министерство торговли США обычно определяет маржу демпинга путем сравнения средневзвешенной нормальной стоимости со средневзвешенной экспортной ценой (чаще всего — расчетной экспортной ценой) для сопоставимых товаров или путем сравнения значений нормальной стоимости с экспортными ценами (чаще всего — расчетными экспортными ценами) по отдельным сделкам для сопоставимых товаров.
Нормальная стоимость, как правило, представляет собой цену рассматриваемого продукта в ходе обычной торговли, когда он предназначен для потребления на рынке страны-экспортера. В определенных обстоятельствах, например, когда нет продаж на внутреннем рынке, может быть невозможно определить нормальную стоимость на этой основе. Соглашение ВТО предусматривает альтернативные методы определения нормальной стоимости в таких случаях, где нормальная стоимость может быть определена на основе:
(а) цены на рынке страны-экспортера;
(б) цены для третьей страны; или
(в) расчетной цены (т.е. себестоимость продукции плюс прибыль и коммерческие, общие и административные расходы).
Однако, если Министерство торговли США обнаруживает существенный разбег экспортных цен (или расчетных экспортных цен) между покупателями, регионами или периодами времени, то они не могут быть приняты во внимание для методологии сравнения средневзвешенных значений или отдельно взятых значений. В этом случае Министерство может сравнить средневзвешенную нормальную стоимость с экспортными ценами по отдельным сделкам (или расчетными экспортными ценами по сделкам). В административных обзорах Министерство торговли США сравнивает средневзвешенную месячную нормальную стоимость с экспортной ценой (или расчетной экспортной ценой) по отдельным сделкам для сопоставимых товаров.
Таким образом, Министерство торговли США не только находит демпинг, оно почти всегда определяет невероятно большую демпинговую маржу. Любой аргумент, что антидемпинговый закон предназначен для обеспечения «справедливой торговли», выглядит нелепо, когда сталкивается с такой наценкой. Согласно этому закону, демпинговые пошлины предназначены для того, чтобы сделать демпинговый импорт «справедливо проданным» импортом. Тем не менее, размер определяемой демпинговой маржи в США зачастую выходит за рамки здравого смысла.
Для горячекатаных стальных рулонов из России она составила 73,59-184,56%, 321,7% — для холоднокатаных стальных рулонов из Великобритании, 456,23% — на холоднокатаные стальные рулоны и на коррозионностойкую сталь из Вьетнама, Южной Кореи и Тайваня, 174,03% — на стальную арматуру производства немецкой Salgitter и 206,43-209,46% на арматуру японского производства. А на отдельные виды стальных прутков производства России антидемпинговая пошлина достигает 756,93% для ООО «Абинский электрометаллургический завод» и АО «НЛМК-Урал» и 436,8% – для прочих российских производителей. При таких условиях участие в процессе определения демпинговой маржи уже стал бесполезен для иностранных фирм-импортеров. Сегодня практически для всех них вопрос заключается лишь в том, будет ли маржа полностью исключать их с рынка США или нет.
Министерство торговли США все чаще и чаще полагается на методы «доступных фактов». Примерно в одной трети своих расчетов иностранные фирмы либо отказались предоставить информацию, либо Министерство торговли США проигнорировал информацию, предоставленную от них. И такое использование «доступных фактов» почти удваивает среднюю норму демпинговой маржи в США. В 97% своих расчетов Министерство торговли США использует методы, которые позволяют ему рассчитывать или оценивать затраты или рыночную цену иностранной фирмы. Конечно, методы расчетных значений — это именно то, что предоставляет Министерству торговли США свободное поле действий. Демпинговая маржа увеличивается, поскольку Министерство торговли США все больше отдаляется от оценки реальных рыночных сделок.
РА Русмет отмечает, что внутренний протекционизм и отсутствие знаний о стоимости производства за рубежом приводят к непредсказуемому и интуитивному процессу расследования по вышеупомянутым вопросам в США.
Также, постоянно выражаются жалобы о злоупотреблении США антидемпинговыми мерами и применении ими несправедливой «практики обнуления». «Обнуление» относится к спорной методологии, используемой Соединенными Штатами для расчета антидемпинговых пошлин против иностранных товаров. Внутренняя цена продукта (FDP) за рубежом сравнивается с его импортной ценой в США (USIP), скорректированной с учетом коммерческих и транспортных расходов. При «обнулении» отрицательные различия (то есть всякий раз, когда FDP минус USIP меньше нуля) Соединенные Штаты принимают за ноль. Критики этой методологии утверждают, что, поскольку отрицательные суммы исключаются, обнуление приводит к расчету более высокой маржи и соответственно антидемпинговому сбору выше фактического демпинга.
Антидемпинговые, компенсационные пошлины и чрезвычайные меры по защите торговли чаще всего применяются к металлам (около 40% всех инициаций приходится на этот вид продукции).
Рис. 2. Возбуждение расследований по видам защитных мер и по видам продукции в 2019 г в мире
Тенденции последних лет говорят о том, что количество возбуждаемых антидемпинговых и компенсационных дел постепенно сокращается, однако растет число инициаций по чрезвычайным защитным мерам.
Рис 3. Возбуждение расследований для введения мер торговой защиты в мире
Эти меры вводятся в исключительных ситуациях, когда импорт растет или постоянен, но растет его доля, и он угрожает нанести ущерб отечественной промышленности. Введение данных мер не требует доказательства вины экспортера и являются наиболее прозрачным, ограниченным во времени и наименее искажающим инструментом ВТО.
По мнению РА Русмет, в условиях постпандемии в ближайшем будущем чрезвычайные защитные меры могут быть введены на многих экспортных рынках России в виде внезапно вводимых квот, лицензирования или просто запретов.
Рейтинговое агентство «Русмет», аналитическая группа